I SAB/Wr 213/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia WSA Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: S. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 400 zł (słownie: czterysta złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi S. K. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy skarżący 14 lutego 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie i wyznaczył termin rozpoznania sprawy na 14 grudnia 2020 r. W dniu 22 października 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 25 stycznia 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością, zaznaczając, że jest ono uzasadnione, jednakże zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynika z ogromnej ilości wpływających podań oraz niedoborów kadrowych. Pismem z tego samego dnia organ administracji, działając na mocy art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpiła do wskazanych służb o informacje czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tej samej dacie organ administracji, działając na mocy art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) poinformowała stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na 22 kwietnia 2021 r. W dniu 17 listopada 2020 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody D., w której zarzucał naruszenie: art. 8; art. 12; art. 35 § 1 i § 3; art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wnioskował o stwierdzenie bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.500 zł zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania, wskazując, że już w dacie jego wszczęcia organ administracji zakładał, że nie dotrzyma terminu rozpoznania sprawy, wyznając jej zakończenie po upływie 10 miesięcy. Nie dokona przy czym żadnych czynności, choćby wstępnej analizy wniosku. Skarżący zwracał uwagę, że ma prawo do rozpoznania sprawy w terminie ustawowym, zaś wyjaśnienia przyczyn zwłoki organu administracji problemami kadrowymi nie przekonują, gdyż strona nie może ponosić konsekwencji tych zdarzeń. Wskazywał na ustawową definicję bezczynności oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc, że w sprawie taki stan wystąpił, zaś strona pozostaje w stanie niepewności. Takie postępowanie narusza zasady państwa prawa oraz zasady i przepisy postepowania administracyjnego dotyczące załatwiania spraw. Czas trwania postępowania i postawa organu administracji dowodzą rażącego naruszenia prawa, do czego nie przyczynił się skarżący. Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej strona wywodziła, że mimo obowiązków organu administracji była ignorowana, poniosła straty ekonomiczne i społeczne. Ograniczone zostało prawo do pracy skarżącego, pozostaje on w stanie niepewności co do dalszego zatrudnienia, planowania rodziny, przemieszczania się po terytorium RP. Podkreślał, że nie jest wiarygodny dla instytucji bankowych, urzędów (nie może zarejestrować pojazdu), to wszystko wpływa na jego normalna egzystencję, czuje obawę o przyszłość, a to wywołuje stres i niepokój. Podkreślał też skarżący ograniczony dostęp do informacji o sprawie, brak możliwości kontaktu z osobą prowadzącą postępowanie. To wszystko uzasadnia żądanie skargi także jako swoistej kary dla organu administracji i rekompensaty dla strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W dniu 12 marca 2021 r. wpłynęło pismo organu administracji wraz z załączony pismem Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej informujące, że skarżący wykonywał pracę niezgodnie z obowiązującymi przepisami, za co został ukarany grzywną. Poza tym nie uzyskano innych informacji wskazujących, że wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały istotnie przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował dziewięć miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały znacznie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości) wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu skargi, tj. po jedenastu miesiącach. Co istotne organ administracji nie reagował na złożone przez stronę ponaglenie. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł siedem miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Dla oceny omawianych faktów (bezczynności) bez znaczenia są informacje wskazane w piśmie Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim z dnia 16 lutego 2021 r. Dotyczą one oceny merytorycznej wniosku, pozostając bez wpływu na zagadnienie odnoszące się do terminów rozpoznania sprawy i związanej z tym sprawnością postępowania. Następnie wskazać trzeba, że stosownie do zapisów art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. Wstępna ocena wniosku strony została zatem przeprowadzona dopiero po wniesieniu skargi, a zatem po ponad jedenastu miesiącach od jego złożenia. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 400 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).