I SAB/Wr 434/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi V.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi V.K. jest bezczynność Wojewody D. w zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca 13 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (pobyt z rodziną). W dniu 12 marca 2020 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu administracji publicznej załączając niezbędne dokumenty (kserokopię stron paszportu, pisma z ZUS oraz oświadczenie córki). Pismem z 30 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła o udzielenie informacji o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy, aktualnym statusie sprawy oraz o umożliwienie otrzymania stempla do paszportu. Wnioskowała o przyspieszenie postępowania. W dniu 14 lipca 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie, zarzucając organowi administracji bezczynność. Pismem datowanym na 31 sierpnia 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione, choć zwłoka wynika z ogromnej liczby napływających wniosków oraz trudnej sytuacji kadrowej. Pismem z 31 sierpnia 2020 r organ administracji powołując się na art. 11 i art. 169 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35, dalej ustawa o Cudzoziemcach) zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu z prośbą o przeprowadzanie czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej więzi skarżącej z obywatelem RP. W tej samej dacie, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach, wystąpił do właściwych służb o wskazanie czy pobyt czasowy skarżącej na ternie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z tego samego dnia zwrócił się do skarżącej informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wyznaczając go na 2 listopada 2020 r., dodatkowo powołując się na art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał do przedłożenia wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 14 sierpnia 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niepodaniu przyczyn zwłoki, niewskazanie nowego terminu rozpoznania sprawy; art. 37 § 4 k.p.a., poprzez nieprzekazanie ponaglenia w terminie wynikającym z ustawy; art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad zaufania, informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czynnego udziału w postępowaniu oraz szybkości postępowania. Wnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 1a i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), domagała się stwierdzenia bezczynności organu administracji publicznej; orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona zarzucała nierozpatrzenie jej wniosku w terminach ustawowych, wskazując, że czeka na rozpoznanie sprawy już siedem miesięcy. Przy czym sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, a przynajmniej nie wskazuje tego organ administracji. Do czasu wniesienia skargi strona nie otrzymała żadnej korespondencji, nie dochowano terminu przekazania ponaglenia. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych negujących sytuację w której organ administracji przystępuje do oceny wniosku po kilku miesiącach, nie informując strony o przyczynach zwłoki i nowych terminach rozpoznania sprawy. Zwracała uwagę na naruszenie wskazanych w skardze zasad ogólnych poprzez organicznie dostępu do akt i informacji o sprawie telefonicznie, elektronicznie i osobiście. Strona przypuszczała, że jej sprawa nie zostanie rozpoznana w najbliższym czasie bowiem nie podjęto niezbędnych czynności w postaci uzyskania stanowiska właściwych służb. Takie postępowanie, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, strona uznała za niedopuszczalne. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej strona podkreślała rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy i sposób procedowania z naruszeniem wskazanych zasad, inicjatywę strony w zakresie uzupełniania materiału dowodowego. Skarżąca zwracała uwagę na niedogodności związane z brakiem informacji o stanie sprawy, czas stracony na pozyskanie wiedzy o sprawie, co nie przyniosło oczekiwanego rezultatu. Przede wszystkim zaś na ograniczenie możliwości przemieszczania się transgranicznego. Skarżąca czuje się ignorowana przez organy administracji, pomimo wysiłków z jej strony mających na celu sprawny przebieg postępowania. Skarga jest jedyną drogą przymuszenia organu administracji do zajęcia się jej sprawą. Takie działanie godzi jednak w zasady demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania zawracając uwagę na nieścisłości zawarte w skardze, nie odnoszące się do stanu faktycznego sprawy. Organ administracji podkreślał, że przyczyny opóźnienia w rozpoznaniu sprawy powodowane są sytuacją epidemiczną oraz dysproporcją między możliwościami kadrowo – finansowymi urzędu a tendencją wzrostową liczby napływających wniosków. Organ administracji jest świadom ciążących na nim obowiązków niemniej nie jest w stanie im obecnie sprostać pomimo podejmowanych w tym zakresie działań. Bez wątpienia nie jest to winą strony ale winno to wpływać na ocenę działania organu administracji w szczególności w kontekście orzeczenia o rażącej bezczynności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do takiej formy naruszenia prawa. Wskazał również na przepisy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. Okres ten nie powinien być zatem wliczany do terminów procedowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazał, że środek ten nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Organ administracji zwrócił również uwagę, że w sprawie nie można mówić o krzywdzie stron, od dnia złożenia wniosku jej pobyt na ternie RP uważa się za legalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, jednakże w opinii Sądu bezczynność ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest rażąca. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stany faktycznego postępowanie trwało siedem miesięcy, licząc na dzień wniesienia skargi. Koniecznym jest zatem odniesienie się do argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy finansowo – kadrowe oraz związane w wystąpieniem na ternie kraju zagrożenia związanego z epidemią Covid-19. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. Sąd nie stwierdza aby dwie pierwsze podane przez organ administracji okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę przyczyn. Problemy kadrowe, tym bardziej finansowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Konsekwencje tych okoliczności nie mogą w żadnym razie obarczać wnioskodawców, a obecnie tak właśnie się dzieje. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji pierwsze czynności procesowe w sprawie podjął dopiero po złożeniu przez stronę skargi do sądu, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Nie reagował na pisma skarżącej ani złożone ponaglenie. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 k.p.a. zostały one zrealizowane dopiero po wniesieniu skargi. O ile dwie ze wskazanych przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma kolejna powiązana z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niespornie miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu zasadnie organ administracji przywołuje na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie. Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wyniósł bowiem pięć miesięcy. Od 13 stycznia 2020 do 31 marca 2020 r. (data wejścia ustawy w życie) oraz od 24 maja do 14 sierpnia 2020r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ powołane już fakty związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych ale i publicznych. Na ocenę tą miał też wpływ także okres bezczynności, który nie przekroczył sześciu miesięcy (po odjęciu okresu zawieszenia biegu terminów). Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19 wykluczają w opinii Sądu orzeczenie o rażącej bezczynności organu administracji. Stwierdzona bezczynność skutkowała natomiast obowiązkiem zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej, Sąd zakreśla ten termin na 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Odnosząc się do wniosków skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie, stwierdzając, że zastosowanie tego środka, co do zasady wiązać się winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło. Końcowo koniecznym jest odniesienie się do argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę, że strona (jej pełnomocnik) podaje okoliczności faktyczne nie znajdujące potwierdza w stanie faktycznym. Uważna lektura skargi dowodzi, że pełnomocnik przywołując wskazane przez organ administracji fakty cytował orzecznictwo sądów administracyjnych, a nie wskazywał na zdarzenia mające miejsce w sprawie. Uwagi te zatem nie są adekwatne i zbędne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkach I, II sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).