I SAB/Wr 660/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. A. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. A. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 27 września 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z tego samego dnia organ administracji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z jej wniosku, wyznaczając przewidywany termin jej zakończenia na 27 lipca 2020 r. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 17 września 2020 r. Strona złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego z wniosku złożonego w dniu 27 września 2019 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., wydanym pod sygn. akt I SAB/Wr 525/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ administracji do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznał od organu administracji na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł oraz zasądził od organu administracji na rzecz Strony zwrot kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. Skarżąca wniosła o zmianę podstawy wydania zezwolenia, załączając korektę wniosku i wskazane w piśmie dokumenty. Pismem z dnia organ administracji publicznej, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji, powołując się na art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) ustalił przewidywanym termin zakończenia sprawy wyznaczając go na dzień 11 czerwca 2021 r. W dniu 11 lutego 2021 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu administracji. Zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Tak stawiając zarzuty wniosła: o stwierdzenie bezczynności organu administracji skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, o stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, o przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca opisała przebieg postępowania, podkreślając, że pomimo złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ administracji nie zareagował, a sprawa jest rozpoznawana już 17miesięcy. Ponadto ignorowana jest wszelka korespondencja, a Strona nie uzyskuje żadnych informacji o sprawie. Organ administracji winien zakończyć postępowanie w terminie maksymalnie dwóch miesięcy, tymczasem nawet nie zaczął opiniowania. W tych okolicznościach żądanie przyznania sumy pieniężnej jest uzasadnione. Orzeczenie w tym zakresie pełni rolę kary dla organu administracji za opieszałość, z drugiej strony będzie dla strony stanowiło rekompensatę za naruszenia praw Strony w postępowaniu. Na poparcie swych racji Strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazała także na wyczerpanie środków administracyjnych umożliwiających złożenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował (na moment wniesienia skargi nie wydano jeszcze decyzji i do chwili obecnej Sąd nie ma wiedzy o tym aby została ona wydana) 17 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie czy w sprawie wystąpiły okoliczności niezależne od organu administracji mające wpływ na niezałatwienie sprawy w terminie. Z akt sprawy wynika, że zwłoka ta usprawiedliwiana jest ogromnym wpływem wniosków i problemami kadrowymi. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu obecnej skargi, tj. po siedemnastu miesiącach. Co istotne organ administracji nie zareagował na skargę złożoną w przedmiocie przewlekłości. Jakkolwiek zastosował w sprawie art. 36 k.p.a. to nie dochował terminu wyznaczonego do rozpoznania sprawy. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł piętnaście miesięcy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi na bezczynność. Wstępna ocena wniosku strony została zatem przeprowadzona dopiero po wniesieniu tej skargi, a zatem po ponad siedemnastu miesiącach od jego złożenia. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Na taką ocenę przede wszystkim jednak wpływa fakt, że złożona skarga jest kolejną na opieszałe działanie organu administracji. Jak wynika z akt sprawy poprzednio złożona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie odniosła żadnego rezultatu, co musi przesadzać o rażącym naruszeniu prawa, bowiem organ administracji nadal lekceważy wszelkie terminy rozpoznawania spraw, a do działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy przystąpił dopiero po wniesieniu obecnej skargi na bezczynność. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 1.500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności oraz skali naruszenia prawa. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. pod sygn. akt I SAB/Wr 525/20 wydanego w sprawie tożsamego wniosku Skarżącej – z dnia 27 września 2019 r. Sąd zobowiązał organ administracji do wydania aktu w terminie 30 di od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy obecnie postępowanie w tej sprawie należało umorzyć, co znajduje uzasadnienie w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). W tym miejscu jedynie wskazać trzeba, że środkiem właściwym do egzekwowania wykonania orzeczenia Sądu jest skarga na niewykonanie wyroku (art. 154 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).