I SAB/Wr 90/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (słownie: trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. H. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy skarżąca w dniu 30 października 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 29 listopada 218 r. agencja pracy zatrudniająca skarżącą złożyła dodatkowe dokumenty w sprawie. Pismem z dnia 25 maja 2018 r. powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990, dalej: ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w ww. przepisie służb o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej na ternie Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji, powołując się na art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 2206 ze zm., dalej k.p.a.), poinformował o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, wyznaczając go na 25 sierpnia 2018 r. Ponadto wskazując na art. 50 k.p.a. wezwał stronę do dostarczenia dodatkowych dokumentów w sprawie. W dniu 7 czerwca 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała, że z posiadanych danych nie wynika aby pobyt skarżącej na terenie kraju stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 27 marca 2019 r. skarżąca przedłożyła dokumenty istotne w sprawie. Pismem z dnia 28 maja 2019 r. organ administracji powołując się na art. 50 k.p.a. wezwał stronę do przedłożenia wyjaśnień co do miejsca faktycznie wykonywanej pracy, z uwago na sprzeczne informacje załączone do akt sprawy i ewentualną korektę załącznika nr 1. Powołując się na art. 36 k.p.a. termin rozpoznania sprawy wyznaczył stronie na 28 lipca 2019 r. W dniu 10 czerwca 2019 r. wpłynęły wyjaśnienia dotyczące wątpliwości opisanych w piśmie organu z 28 maja 2019 r. wraz z załącznikiem nr 1 oraz innymi dokumentami niezbędnymi dla sprawy. W tym samym dniu strona wnioskowała o udzielnie informacji co do statusu jej sprawy. W dniu 22 października 2019 r. organ administracji powołując się na art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na 30 grudnia 2019 r. Ponadto powołując się na art. 79a k.p.a. wezwał o dostarczenie wskazanych w piśmie dokumentów i wyjaśnień, wskazując, że poprzednio przedłożone dokumenty nie mogą stanowić dowodu wobec braku potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. W dniu 13 listopada 2019 r. wpłynęły dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia w sprawie. W dniu 18 września 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie jednocześnie informując o zmianie celu pobytu (obecnie pobyt z obywatelem polskim). W dniu 30 grudnia 2020 r. organ administracji działając na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o Cudzoziemcach wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia miejsca faktycznego zamieszkania skarżącej i jej małżonka oraz wywiadu środowiskowego celem stwierdzenia czy związek małżeński z obywatelem Polski nie został zawarty w celu obejścia przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z 11 stycznia 2021 r. organ administracji ponaglenie skarżącej przekazał wg właściwości, wyjaśniając, że zwłoka w jego przekazaniu nie wynika ze złej woli organu administracji ale jest spowodowana napływem ogromnej ilości wniosków oraz problemami kadrowymi, zaznaczał również, że kompletował akta sprawy nadsyłane w różnych terminach. W dniu 17 grudnia 2020 r. strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wnioskowała o zobowiązanie organu administracji do wydanie odpowiednego aktu w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi administracji; dokonanie kontroli bezczynności organu administracji w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dot. zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi administracji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 15.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona opisała przebieg postępowania wskazując na wyczerpanie trybu umożliwiającego wniesienie skargi do sądu, powołując się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślała, że organ administracji nie zakończył postępowania, co narusza przepisy dotyczące terminu rozpoznania sprawy, zasadę zaufania i szybkości postępowania. Poza tym nie poinformowano strony o przyczynie zwłoki w rozpoznaniu sprawy, nie wyznaczono terminu jej załatwienia. Skarżący podkreślał, że w żaden sposób nie przyczynił się do bezczynności. Tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji stanowi niewątpliwie rażące naruszenie prawa, podważając zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i zasady państwa demokratycznego. Przywołała również orzeczenia odnoszące się do zakresu badania sprawy w przedmiocie bezczynności, co winno objąć także przewlekłość jako jedną sprawę. Podkreślała, że wydanie przez organ administracji decyzji nie uzasadnia bezprzedmiotowości skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników merytorycznych prowadzących sprawy oraz niemożliwością szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla oceny okoliczności sprawy z punktu widzenia składanej skargi. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 – 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności, czy też przewlekłości postępowania. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda D. jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował (na moment wniesienia skargi nie wydano jeszcze decyzji i do chwili obecnej Sąd nie ma wiedzy o tym aby została ona wydana) 34 miesiące. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości oraz odpowiedzi na skargę) wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby wskazane okoliczności mieściły się w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po siedmiu miesiącach, kolejne po dwunastu miesiącach, a dalsze już po wniesieniu skargi, czyli po kolejnych czternastu miesiącach. Z akt sprawy wynika, że strona nie uzupełniła dokumentacji w sposób wskazany w wezwaniu jednakże fakt ten nie uzasadnia opisanej zwłoki. W każdym z pism organ administracji wyznaczył stronie termin na uzupełnienie dokumentów, którego nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Wziąwszy jednak pod uwagę tą okoliczność to i tak nie sposób usprawiedliwić tak długotrwałego procedowania. Jak wskazano po wystosowanych do strony pismach organ administracji milknie na ponad rok, co potwierdza zgłaszany w przez stronę zarzut bezczynności. Zwłaszcza, że pierwsze działania są podejmowane przez organ administracji po upływie siedmiu miesięcy od wpływu wniosku. Ponadto jakkolwiek organ administracji zastosował w sprawie art. 36 k.p.a., wyznaczając nowy termin rozpoznania sprawy, to nie dotrzymał wskazanych przez siebie terminów rozpoznania sprawy. O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności dotyczące problemów kadrowych i napływu spraw nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter ma dostrzeżony przez Sąd z urzędu fakt powiązany z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. Te zatem okoliczności będą niewątpliwe wpływały na ocenę działania organu administracji publicznej w tej sprawie (bezczynność). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł ponad trzydzieści miesięcy (uwzględniając terminy podlegające wyłączeniu). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku odpowiedź służb została przygotowana dwa tygodnie po zapytaniu. Jak wskazano wstępna ocena wniosku strony została przeprowadzona po siedmiu miesiącach od jego złożenia, zaś dalsze czynności prowadzone były w bardzo dużych odstępach czasowych. Przy czym do dnia wniesienia skargi nie przedstawiono Sądowi informacji o rozpoznaniu wniosku strony. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Jakkolwiek strona wnioskowała o przyznanie odszkodowania, a zatem żądania, które nie leży w kompetencji Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, wniosek strony należało rozpoznać jako żądanie przyznania sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącą kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu suma 3.000 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu bezczynności, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).