II SA/Wr 142/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi K. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2010 r. Nr SKO 4111/66/2010 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia 10.03.2010r. Burmistrz D. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 24.09.2009r. ustalił na rzecz H. S. i M. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego. Decyzją z dnia 16.04.2010r. organ na skutek odwołania skarżących uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu w analizie funkcji oraz cech zabudowy nie wskazano danych pozwalających na sprawdzenie średnich wskaźników przyjętych parametrów. Nie wyznaczono linii nowej zabudowy. Do wniosku inwestorów nie dołączono prawidłowej mapy, bez określenia granic terenu i granic obszaru oddziaływania inwestycji. Nie udokumentowano statusu strony podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Natomiast szczegółowe zarzuty odwołania organ uznał za nieuzasadnione. Decyzją z dnia 7.07.2010r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy. Decyzją z dnia 8.09.2010r. organ na skutek odwołania skarżących uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu nadal nie zawarto w analizie danych umożliwiających sprawdzenie przyjętych wskaźników. Decyzja wykracza poza teren objęty wnioskiem. Należało zaznaczyć, że rozbudowie podlega budynek jednorodzinny. W odwołaniu ponownie zawarto szereg zarzutów bezzasadnych. Decyzją z dnia 23 listopada 2010r. Burmistrz ustalił dla inwestorów warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie funkcji usługowej. W decyzji wskazano, że inwestycja ma charakter przebudowy i uzupełnienia funkcji usługowej, zaś w jej zakres wchodzi rozbudowa oraz zagospodarowanie terenu. Doprecyzowano, że rozbudowa obejmuje część budynku przeznaczoną na usługi z zakresu ochrony zdrowia. Ustalono linię zabudowy od ul. Mierniczej, nieprzekraczalną linię zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 40%, szerokości elewacji frontowej od 14,8 do 22,2 m i wysokość nieprzekraczającą 10m. Wskazano na powinność uzyskania pozwolenia na budowę i przestrzegania szczegółowych przepisów prawa budowlanego oraz wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi na zbliżenie obiektu poniżej 6 m do krawędzi jezdni oraz na wykonanie zjazdu. Na załączniku graficznym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, z powołaniem się na wyniki analizy, że inwestycja spełnia wymogi ustawowe określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W szczególności, w dołączonych wynikach analizy wskazano na konieczność przestrzegania § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz nakazano zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla użytkowników stałych i przebywających okresowo. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili niedołączenie analizy urbanistycznej, wadliwe określenie istniejącej zabudowy jako mieszkalno-usługowej, brak określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, brak określenia w załączniku graficznym podstawowych elementów, jak linii regulujących, wadliwe określenie rodzaju zabudowy, niecelowość dodatkowego zabudowania wąskiej ul. [...], brak określenia granic oddziaływania inwestycji na sąsiedni, bliźniaczy budynek skarżących. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ omówił stan prawny wynikający z art. 59-61 u.p.z.p. oraz art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 tej ustawy. Dopuszczalność rozbudowy domu jednorodzinnego inwestorów o charakterze mieszkalno-usługowym wynika z istnienia w obszarze analizowanym obiektów o podobnej funkcji, oraz rozwiązaniach architektonicznych i urbanistycznych. Według sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W granicach obszaru analizowanego znajduje się co najmniej 5 obiektów usługowych i mieszkalno-usługowych. Z tej samej drogi publicznej dostępne są dwa obiekty, w tym budynek skarżących. Załącznik graficzny do decyzji zawiera wymagane elementy. Zagadnienia techniczno-budowlane będą rozstrzygane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również kwestii lokalizacji miejsc postojowych. W załączniku graficznym ustalono 7 miejsc parkingowych, zatem ustalono wymagania dotyczące liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Do decyzji dołączono wyniki analizy. Niedoręczenie tego załącznika skarżącym byłoby nieistotnym uchybieniem procesowym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i 7a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), a także § 9 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a ponadto § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali wszelkie zarzuty zawarte w dotychczasowych odwołaniach. Decyzja pierwszej instancji powinna określić wymaganą ilość miejsc parkingowych. Pogląd prawny organu jest niezgodny z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nieprawidłowe były załączniki do decyzji, jako niespójne z częścią tekstową decyzji. Miejsca parkingowe naniesiono poza obszarem inwestycji. Istniejące drzewa i słupy oświetleniowe uniemożliwiają lokalizację miejsc postojowych. Zarządca drogi gminnej (Urząd Miejski w Dzierżoniowie) nie zajął stanowiska w kwestii usytuowania miejsc postojowych w liniach rozgraniczających drogi. Oznacza to naruszenie art. 106 k.p.a. Nie jest możliwe ponadto spełnienie wymogów § 19 cyt. rozporządzenia. Ulica Miernicza jest zbyt wąska i "ślepa", a realizacja inwestycji pogorszy bezpieczeństwo w ruchu drogowym i przeciwpożarowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi, podkreślając bezzasadność lub przedwczesność zarzutów w niej zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wśród podstaw prawnych orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zasadnicze znaczenie posiadają normy prawne wynikające z trzech przepisów ustawowych, lub ich grup, zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Mianowicie, z art. 6 ust. 2 ustawy wynika swoboda zagospodarowania terenu przez podmiot, do którego ma tytuł prawny. Ograniczenia tej swobody wynikają w szczególności z potrzeby ochrony interesów prawnych osób trzecich, prawnych, czyli mających oparcie w prawie materialnym. Kolejno, z art. 52, art. 53 ust. 3 i art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wynika zakres okoliczności istotnych w postępowaniu, zatem przedmiot postępowania wyjaśniającego oraz ograniczenie możności wydania decyzji odmownej. W szczególności organ powinien dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego do zainwestowania. Decyzja pozytywna powinna w szczególności określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Wydanie decyzji negatywnej nie znajduje uzasadnienia w niespełnieniu przez wnioskodawcę nieprzewidzianych ustawowo świadczeń lub warunków. Jedynie brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawowymi ograniczeniami zasady swobody zagospodarowania terenu, uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Wreszcie z art. 61 ustawy wynikają pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, z których najważniejszą jest dochowanie zasad prawa dobrego sąsiedztwa, wyrażonych w art. 61 ust. 1 pkt 1. Przepis ten wymaga spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania wynikające z art. 53 ust. 3, art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 i art. 67 ust. 3 ustawy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się wymóg interpretacji tych rozporządzeń w zgodności z zasadami i unormowaniami tej ustawy. Zaznacza się, że zamierzenie inwestycyjne zgodne z ustawą nie powinno być uznane za niedopuszczalne po stwierdzeniu niezgodności z przepisami wykonawczymi stosownymi restrykcyjnie, gdy istnieje możliwość ich wykładni korzystnej dla wnioskodawcy. Omawiając wymóg zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi wskazuje się na niedopuszczalność oceny zamierzenia inwestycyjnego na podstawie norm prawnych istotnych w kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany. Dla organu lokalizacyjnego istotne mogą być natomiast, przykładowo przepisy art. 73 i 74 POŚ (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150) albo art. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220) czy art. 51 ust. 1 ustawy o odpadach (Dz.U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) itp. Powołanie przez osobę trzecią argumentacji czerpanej z unormowań chroniących interes publiczny oznacza, że przedstawia ona w sprawie swój interes faktyczny, nie zaś prawny (por. wyroki NSA II OSK 1550/06 Lex nr 450095, II OSK 1505/07 Lex nr 529516 lub II OSK 200/06 Lex nr 327707). Przyjmuje się również powszechnie, że zamiar wybudowania niewielkiego obiektu usługowego, mogącego służyć mieszkańcom, jest zgodny z mieszkaniową funkcją danego terenu i nie narusza zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o ile nawet do tej pory nie było na nim zabudowy usługowej (por. wyroki NSA II OSK 58/07 Lex nr 465665, II OSK 646/06 Lex nr 322329, II OSK 196/06 Lex nr 289275). Odnosząc te ogólne spostrzeżenia do stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ można przypomnieć, że wniosek inwestorów dotyczył rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego (w którym świadczone są usługi medyczne) przez dobudowanie gabinetu lekarskiego (gabinetu badań mammograficznych). W zabudowie bliźniaczej usytuowany jest dom jednorodzinny skarżących, również posiadający pomieszczenia przeznaczone na gabinety lekarskie. Skarżący z pewnych względów zaprzestali świadczenia usług medycznych w swoim domu, natomiast wnioskodawcy prowadzą taką działalność, a nawet dążą do jej nieznacznego rozszerzenia. W obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane i zurbanizowane oznaczone symbolem B jako tereny budowlane. Przeważa zabudowa obiektami wolnostojącymi dwukondygnacyjnymi o charakterze mieszkaniowym, usługowym lub usługowo-mieszkaniowym (usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie jednorodzinnej). Analiza wykazała spełnienie warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W treści odwołania skarżący wskazali na naruszenie ich interesu prawnego "w wielu płaszczyznach", jednak nie opisali żadnej z nich. W zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że decyzja pierwszej instancji zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym. Decyzja określa linie rozgraniczające inwestycji. Według wniosku granice obszaru oddziaływania inwestycji ograniczają się do terenu działki. W załączniku graficznym ustalono liczbę 7 miejsc parkingowych, w pozostałym zakresie odsyłając do etapu stosowania przepisów o warunkach technicznych. Skarga nie podważa tych trafnych ustaleń i ocen. Zawarte w niej szczegółowe zarzuty w żaden sposób nie wyjaśniają ich związku z interesem prawnym skarżących, a ponadto były bezzasadne. Decyzje nie zawierają opisanych w skardze sprzeczności. Organy nie stosowały art. 106 k.p.a. Warunki techniczne i przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę nie miały znaczenia w nin. postępowaniu. Skarżący nie mogli skutecznie przeciwstawić się uzyskaniu przez wnioskodawców warunków zabudowy, jedynie z powołaniem się na niemające miejsca naruszenia szczegółowych przepisów wykonawczych, z których treści nie wynika posiadanie przez nich interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.6.06.2011r.