II SA/Wr 156/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej Wołowa z dnia 08 grudnia 2008 r. nr XXVII/235/08 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wołowa oddala skargę E. S. wspólną skargą zaskarżyła w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) podjęte na sesji w dniu 8 grudnia 2008 r. uchwały Rady Miejskiej Wołowa Nr XXVII/234/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wołów oraz Nr XXVII/235/08 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wołowa. Skarga na uchwałę Rady Miejskiej Wołowa Nr XXVII/234/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wołów została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 155/09. Skarżąca skarżonym wspólnie uchwałą zarzuciła tożsame zarzuty polegające na podjęciu ich z naruszeniem przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez zlikwidowanie funkcji wiodącej terenu zielonego tzw. "[...]" przeznaczonego na sport i rekreację i przeznaczenie w/w terenu pod zabudowę blokami wielorodzinnymi, przez co skarżąca wraz z innymi mieszkańcami zachodniej części miasta Wołowa została pozbawiona dotychczasowego miejsca rekreacji. Skarżąca domagając się uchylenia w całości uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wołowa, nie powołała się na tytuł prawny do nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, uchwała Rady Miejskiej w Wołowie poprzez zmianę funkcji wiodącej terenu położonego w Wołowie w kwadracie ulic Ś., P. i F. tzw. "[...]", działka [...] AM 27 narusza uprawnienia okolicznych mieszkańców do korzystania z terenów przeznaczonych od kilkudziesięciu lat na sport i rekreacje, a co ujęte jest w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Wskazała, że teren objęty uchwałą, który dotychczas przeznaczony był na sport i rekreację, został przewidziany pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną wraz z lokalizacją niezbędnych obiektów pomocniczych, garażami i drogami wewnętrznymi. Skarżąca zarzuciła naruszenie procedury uchwalania planu polegające na tym, że złożone przez nią, a także 118 mieszkańców budynków wielorodzinnych i domów usytuowanych w pobliżu "[...]" wezwanie Rady Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa nie zostało w sposób prawidłowy rozpoznane. Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na wezwanie Przewodnicząca Rady Miejskiej w W. pismem z dnia 28 stycznia 2009 r., poinformowała wzywających o niepodjęciu uchwał uchylającej zaskarżoną uchwałę. Zdaniem skarżącej pismo Przewodniczącej Rady Miasta w W. nie odzwierciedla stanu faktycznego, albowiem wezwanie do usunięcia naruszeń prawa nigdy nie było przedmiotem obrad Rady. Przedmiotowe pismo zostało skierowane do Burmistrza, który nie podjął w tej sprawie żadnych działań. Ponadto, skarżąca w sposób szczegółowy opisała przebieg prac prowadzonych związku z podjęta uchwałą. Wskazała, że konflikt społeczny wokół terenu tzw. "[...]" rozpoczął się w marcu 2008 r., gdy w dniu 4 marca 2008 roku, grupa mieszkańców okolic spornego terenu wystąpiła z apelem do Radnych Miasta W. o odstąpienie od zamiaru wprowadzenia zmian do planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących zmiany przeznaczenia terenu tzw. "[...]". Apel został przekazany za pośrednictwem radnego A. P., który to sprawę przedstawił na sesji Rady Miejskiej w W. w dniu 5 marca 2008 roku. O przebiegu sesji i o zajętym w sprawie stanowisku przez Burmistrza Miasta W. radny poinformował mieszkańców wnoszących apel na spotkaniu w dniu 2 kwietnia 2008 roku. Dodatkowo radny wyjaśnił, że jak wynikało z wypowiedzi radcy obsługującego sesje, który wypowiadał się w imieniu Burmistrza - będą prowadzone dalsze rozmowy w sprawie wniesionego apelu i zmian przeznaczenia spornego terenu. Skarżąca zarzuciła organom gminy, że w trakcie konsultacji, ukazały się ogłoszenia w prasie, które to jednak wskazywały tylko numer ewidencyjny działki, a nie zawierały dokładnego określenia nazwy terenu którego dotyczą. Zdaniem skarżącej działanie takie było odstępstwem od dotychczas obowiązujących reguł ogłaszania, kiedy Urząd Miasta zawsze wskazywał potoczne nazwy terenu którego konsultacje mają dotyczyć. W ocenie skarżącej w wyniku działania Urzędu Miasta, zainteresowani mieszkańcy nie posiadali wiedzy, że ogłoszenie dotyczy "[...] " przez co zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się w temacie zmiany przeznaczenia funkcji wiodącej terenu. Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt podjęcia zaskarżonej uchwały na sesji nadzwyczajnej, a nie w normalnym trybie, co przy zmianie przeznaczenia innych terenów było normalną praktyką. W jej trakcie radny A. P. złożył wniosek o nierozpatrywanie zaskarżonej uchwały z uwagi, że brak było odpowiedzi na apel mieszkańców z dnia 5 marca 2008 roku. Nadto radny trzykrotnie wystąpił do Burmistrza o udzielenie informacji czy obowiązkiem burmistrza było udzielenie odpowiedzi na apel - protest mieszkańców. Burmistrz odpowiedzi na zadane pytanie nie udzielił. W imieniu Burmistrza radca prawny poinformował, że obowiązkiem radnego jest dostarczenie stosownego wniosku we właściwym czasie. Wniosek taki wpłynął do urzędu 5 grudnia 2008 r., jednakże nie został on skierowany pod obrady Rady Miejskiej. Dodatkowo radca prawny poinformowała, że podczas sesji nadzwyczajnych na zmiany w porządku obrad zgodę musi wyrazić burmistrz. Zdaniem skarżącej takie działania Burmistrza zmierzały do pominięcia konsultacji społecznych w procesie uchwałodawczym. Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu, w ocenie skarżącej organy gminy przy zmianie przeznaczenia terenu rekreacyjnego i sportowego pod budownictwo wielorodzinne powinny przede wszystkim zadbać o ład przestrzenny, interes publiczny oraz obszar przestrzeni publicznej. W ocenie autora skargi, tego wymogu nie spełnia § 5 pkt. 4 podpunkt ,,e" projektu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Wołów, gdzie umieszczono zapis, dopuszczający powierzchnię zabudowy w wysokości 40% powierzchni działki, w pozostałej części to teren zielony z placami zabaw dla dzieci, natomiast w § 11 projektu, uzasadniającym wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej stwierdza się, że na terenie opracowania zmiany planów nie określa się obszarów przestrzeni publicznych. Dodatkowo w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały nr XXVII/235/08 wskazano w "Zestawieniu prognozowanych wydatków i wpływów związanych bezpośrednio z infrastrukturą techniczną", że prognoza zakłada docelowe przekształcenie całego obszaru pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinna, stąd tak znaczny dochód ze sprzedaży gruntów gminnych i stosunkowo wysoki wzrost podatków od nieruchomości. Zdaniem skarżącej podniesione przykłady wskazują, że radni głosujący za przyjęciem uchwał, bezkrytycznie i nie dokonując żadnej merytorycznej analizy projektów uchwał, podjęli decyzję bezpośrednio godzące w interes prawny mieszkańców Miasta W., pozbawiając ich możliwości korzystania z terenów rekreacyjnych. Terenów, które dotychczas służyły młodzieży do uprawiania sportów i spędzania wolnego czasu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wołowa reprezentujący Radę Miejską Wołowa wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, w sprawie skarżąca nie wykazała, że uchwały naruszają interes prawny bądź jej uprawnienie, czego wymaga przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ zwrócił uwagę, że z treści złożonej skargi wynika, iż w opinii skarżącej przyjęte uchwały naruszają uprawnienia okolicznych mieszkańców do korzystania z terenów przeznaczonych na sport i rekreację. W ocenie skarżącej działanie Rady Miejskiej w Wołowie jest społecznie szkodliwe i narusza nie tylko jej interes prawny, ale również innych mieszkańców W.. Zdaniem Burmistrza W. jeżeli nawet przez podjęcie zaskarżonej uchwały został naruszony jakiś interes skarżącej, to był to wyłącznie interes faktyczny a nie prawny. Naruszenie interesu prawnego skarżącej lub uprawnienia polegać powinno bowiem na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury planistycznej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że Rada Miejska w W. przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał uwzględniła zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe jak i potrzeby interesu publicznego. Podjęcie zaskarżonych uchwał poprzedzone było dyskusjami -zarówno podczas obrad komisji, jak podczas sesji Rady Miejskiej w W. z dnia 8 grudnia 2008 r. Zarzut jakoby radni podjęli przedmiotowe uchwały bezkrytycznie i bez rozważenia wskazanych w cyt. art. 1 ust. 2 pkt 1,2 i 9 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym wymagań nie znajduje, zdaniem Burmistrza, żadnego uzasadnienia. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 5 ustawy zdaniem odpowiadającego na skargę nie ma podstaw. Przyjęty zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania miejscowego ustosunkowuje się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 powołanego przepisu przez co wyczerpuje wymagania ustawowe w tym zakresie. Zdaniem organu, powołane w skardze pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej w W. z dnia 28 stycznia 2009 r. nie stanowiło merytorycznego rozpoznania wezwania do naruszenia prawa a zawierało jedynie informację o tym, że Rada Miejska w W. nie podjęła żadnych uchwał w zakresie określonym w wezwaniu. Pełnomocnik Rady wskazał, że Przewodnicząca Rady Miejskiej w W. podczas sesji Rady Miejskiej w W. w dniu 30 grudnia 2008 r. poinformowała Radę Miejską w W. i Burmistrza Miasta i Gminy W. o wpłynięciu wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego do Rady Miejskiej w W.. Żaden z podmiotów posiadających inicjatywę uchwałodawczą nie skorzystał z niej i nie złożył projektu uchwały w sprawie uchylenia bądź zmiany zaskarżonych uchwał. Również postępowanie planistyczne w zakresie konsultacji społecznych, przeprowadzone zostało zgodnie z wszelkimi wymogami określonymi przepisami prawa. Twierdzenia skarżącej jakoby zainteresowani mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości wypowiedzenia się w temacie zmiany przeznaczenia funkcji wiodącej terenu na skutek "zabiegu" Urzędu Miasta są zupełnie bezpodstawne. Sesja, na której Rada Miejska w W. obradowała nad zaskarżonymi uchwałami odbywała się 8 grudnia 2008 r., czyli już po wyczerpaniu procedury planistycznej, w tym i formalnym zakończeniu etapu konsultacji w dniu 4 listopada 2008 r. Wobec powyższego zarzut skarżącej, jakoby sposób zwołania sesji albo rozpatrzenia wniosków złożonych w jej trakcie stanowiły działania Burmistrza zmierzające do pominięcia konsultacji społecznych i miały wpływ na prawidłowość podjętych uchwał nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Pismami procesowymi złożonym w dniu 27 października 2009 r. skarżąca uzupełniła skargę oraz odniosła się do stanowiska Rady Miejskiej w W. zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację, wskazując na następujące okoliczności: - że pomimo posiadania przez Burmistrz Miasta i Gminy oraz Rada Miejska informacji o treści protestu mieszkańców uruchomiona została cała procedura planistyczna; - braku uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności - uzasadnionej części miasta Wołowa w zakresie sportu amatorskiego i rekreacji; - likwidację istniejącego obszaru przestrzenni publicznej – ogólnodostępnego boiska; - podanie sprzecznych informacji w treści uchwały Rady Miejskiej co do wysokości wpływów finansowych ze sprzedaży gruntów miejskich. W załączniku skarżąca przedstawiła dokumentację fotograficzną dotyczącą terenu objętego skarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona. Skarga w sprawie niniejszej została oparta na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało skutecznie dokonane, a skarga została wniesiona z zachowaniem terminu) oraz wykazanie przez skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżąca musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1627/06, Lex nr 315977, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 706/07, Lex nr 437515). Przy tym naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Ten powstaje wówczas, gdy naruszenie prawa lub interesu prawnego jest jednocześnie związane z naruszeniem przepisu prawa materialnego (vide wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, Lex nr 437511 i WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 799/07). Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała posiadania legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wyrażona przez skarżącą troska o zachowanie dotychczasowej funkcji terenu objętego uchwałą może być zakwalifikowana jedynie jako actio popularis. Skarżąca bowiem kwestionuje dokonaną uchwałą z dnia 8 grudnia 2008 r. nr XXVII/235/08 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wołowa, zmianę funkcji terenu położonego w Wołowie w kwadracie ulic Ś., P. i F. tzw. "[...]", działka [...] AM 27 z terenu przeznaczonego na sport i rekreację na przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną wraz z lokalizacją niezbędnych obiektów pomocniczych, garażami i drogami wewnętrznymi. Skarżąca żąda przywrócenia poprzednio obowiązującej dla tego terenu funkcji działając niejako w interesie swoim i grupy mieszkańców, którzy dotychczas korzystali z tego miejsca. Takie działanie skarżącej może zostać zakwalifikowane jako obrona interesu ogólnego, społecznego. Z tego też powodu nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca winna wykazać, że uchwała naruszyła jej indywidualny interes prawny. Źródła takiego interesu skarżącej należy szukać w jej uprawnieniach właścicielskich. W tym zakresie nie jest przedmiotem sporu, że skarżąca nie dysponuje żadnymi prawami właścicielskimi do spornego terenu. Pełnia prawa właścicielskich przysługuje wyłącznie gminie. Interesu skarżącej nie można także wywodzić z faktu bycia członkiem wspólnoty lokalnej. Podkreślenia wymaga wynikająca z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym samodzielność planistyczna gminy polegająca na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy obejmuje również swobodę decydowania w zakresie prowadzenia prac planistycznych, choć trafnie przyjmuje się, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane ( wyrok NSA z dnia 15 maja 2008r. sygn. akt II OSK 1716/2007 Lex Polonica nr 1994495). Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Korzystając z władztwa planistycznego, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygniecie nastąpiło z inicjatywy właściciela terenu objętego zaskarżoną uchwałą, tj. gminy . Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. W przypadku natomiast, gdy plan został uchwalony z naruszeniem zasad oraz trybu jego sporządzania, należy zawsze stwierdzić nieważność uchwały w sprawie planu, przy czym podjęcie takiego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest w razie gdy nastąpi: a) istotne naruszenie trybu sporządzania planu, b) każde naruszenie zasad sporządzania planu, c) każde naruszenie właściwości organów. Odnosząc się do ustaleń miejscowego planu, w ocenie Sądu skarżąca w żaden sposób nie wskazała w jaki sposób dopuszczenie zabudowy spornego terenu w wysokości 40 % powierzchni działki narusza jej interes prawny, skoro w całości teren objęty zaskarżoną uchwałą (działka nr [...] AM-27) stanowi własność Gminy W.. Słusznie, zdaniem Sądu, strona przeciwna podkreśliła, że podane w skardze okoliczności świadczą jedynie o interesie faktycznym skarżącej. Naruszenie zaś jedynie interesu faktycznego wnoszącego skargę nie znajduje ochrony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wobec powyższego w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).