II SA/Wr 158/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę w całości. Ostateczną decyzją z dnia 8 kwietnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej usunięcie zawilgocenia ściany szczytowej budynku usytuowanej na granicy działki nr ... oraz jej docieplenie, w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wyraził pogląd, że skarżący w nin. sprawie nie są stronami w sprawie stosowania art. 66 p.b., a także pouczył adresata decyzji o treści art. 47 p.b. Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. Starosta Z. na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. uwzględniając wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdził niezbędność wejścia przez Wspólnotę Mieszkaniową na teren działki nr 109/3 stanowiącej własność skarżących w celu wykonania decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego oraz zezwolił Wspólnocie na zajęcie pasa gruntu tej działki wzdłuż ściany budynku na długości 10 m i szerokości 1,20 m w okresie 21 dni do dnia 30 czerwca 2015 r. z wyłączeniem okresu zimowego, od poniedziałku do soboty w godzinach od 7.00 do 17.00, w zakresie niezbędnym do wykonania nakazanych robót budowlanych, a ponadto ustalił dodatkowe warunki prowadzenia robót oraz zabezpieczenia terenu działki nr 109/3 uwzględniające wspólne uzgodnienia pomiędzy Wspólnotą a skarżącymi. W szczególności pas wykopu wynosić może nie więcej niż 0,4 m szerokości i 0,6 m głębokości, należy wykonać ogrodzenie terenu robót, zabezpieczyć istniejące ogrodzenie, mur, krawężniki i kostkę brukową w obrębie robót, zabezpieczyć drzewostan i klinkier przy ogrodzeniu, zachować dostęp do ogrodzenia. Orzeczono, że po wykonaniu robót Wspólnota przywróci nieruchomość skarżących do stanu poprzedniego i naprawi wyrządzone szkody na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że Wspólnota i skarżący nie uzgodnili wszystkich warunków, od których skarżący uzależnili zgodę na wejście na teren ich nieruchomości, w tym warunku wypłacenia rekompensaty. Należało uznać starania inwestora o uzyskanie zgody za bezskuteczne. Wejście na teren sąsiedni jest niezbędne do wykonania robót budowlanych, bowiem ściana budynku Wspólnoty położona jest w granicy działek. W trakcie postępowania skarżący co do zasady wyrazili zgodę na przeprowadzenie robót, jednak zgłosili inne warunki i okres zajęcia ich nieruchomości. Twierdzili, że w trakcie robót nastąpi zablokowanie wjazdu na posesję, nastąpi uszkodzenie kostki brukowej i 6 – letnich drzewek ozdobnych, a być może systemu nawadniającego i instalacji oświetleniowej. Dlatego, z uwagi na uciążliwość robót powinni uzyskać rekompensatę za udostępnienie nieruchomości. Po dociepleniu ściany Wspólnota zajmie teren działki skarżących o szerokości 15-20 cm. Według Starosty strony, tj. inwestor reprezentowany przez pełnomocnika – zarządcę nieruchomości i skarżący nie uzgodniły wszystkich warunków. Sprawa naprawienia ewentualnej szkody należy do właściwości sądu powszechnego. Szereg zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących nie dotyczyło przesłanek stosowania art. 47 ust. 2 p.b. W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z oględzin nieruchomości i przesłuchania stron oraz niewyjaśnienie czy wykonanie ocieplenia nie doprowadzi do trwałego naruszenia własności skarżących, a ponadto art. 47 p.b. i art. 98 k.c. wobec prowadzenia rokowań w kwestii zgody przez osobę nie posiadającą prawidłowego pełnomocnictwa. Według treści pełnomocnictwa, Wspólnota upoważniła pełnomocnika do dokonywania wszelkich czynności prawnych i faktycznych związanych z wykonaniem decyzji organu nadzoru budowlanego, nie zaś do uzyskania zgody w trybie art. 47 ust. 2 p.b. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według organu zarządca nieruchomości był upoważniony do prowadzenia negocjacji ze skarżącymi, co wynika z wykładni pełnomocnictwa (art. 65 § 1 k.c.), gdyż wejście na teren nieruchomości sąsiedniej było niezbędne do wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego. Strony nie doszły do porozumienia, bowiem inwestor nie zgodził się na wypłacenie skarżącym rekompensaty w kwocie 15.000 zł za samo wejście na teren działki. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Starosty właściwie zabezpieczają interesy skarżących. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 47 ust. 2 p.b. przez błędne przyjęcie możności stosowania tego przepisu w nawiązaniu do decyzji z art. 66 p.b., a nie jedynie w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a ponadto powtórzyli zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu. Według uzasadnienia skargi wprawdzie wykonanie robót nakazanych na podstawie art. 66 p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia, to jednak systematyka ustawy wskazuje na powiązanie art. 47 p.b. jedynie z art. 28 i nast. Przepis art. 47 uprawnia inwestora, czyli podmiot występujący w niezakończonym procesie budowlanym. Podmiotu tego już nie ma na etapie stosowania art. 66 p.b. Przepis art. 47 p.b. nie przewiduje możności złożenia wniosku przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ma podstaw do odpowiedniego stosowania art. 47 p.b. Skarżący nadal ponadto twierdzili, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności umożliwiających prawidłowe określenie w decyzji warunków wejścia na teren ich działki. Na całym pasie przewidywanych robót rosną tuje, nie zaś drzewostan i nie wiadomo, jak je zabezpieczyć. Pełnomocnictwo udzielone zarządcy powinno w sposób wyraźny upoważnić go do prowadzenia rokowań zgodnie z art. 47 p.b., zaś upoważnienie do czynności związanych z wykonaniem decyzji organu nadzoru budowlanego było niewystarczające, gdyż są to postępowania odrębne. Negocjacje przeprowadzone z osobą nieuprawnioną nie oznaczały wyczerpania przesłanki stosowania art. 47 p.b. Skarżący wnieśli ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania ich skargi na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z art. 66 p.b. (k. 27 akt). Wniosek ten nie został uwzględniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Treść art. 47 p.b. nie wyłącza stosowania tego przepisu do robót nakazanych decyzją z art. 66 p.b., które mają charakter robót budowlanych. Uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkowa wniosła o oddalenie skargi i dołączyła uchwałę notarialną o powierzeniu zarządzania zarządcy G.zgodnie z odrębną umową dot. administrowania nieruchomością oraz dokumentacją fotograficzną dla wykazania bezpodstawności obaw skarżących na temat grożących szkód. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę jej właściciela oraz uzgodnić z nim sposób, zakres i terminy korzystania z niej, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dopiero brak tych uzgodnień uprawnia inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2). W nin. sprawie wymagał rozstrzygnięcia problem zakresu pojęcia robót budowlanych, o których mowa w art. 47 p.b., a w szczególności, czy uprawnienie do ich wykonania na wynikać jedynie z decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, czy też obejmuje wszelkie legalne roboty budowlane, w tym nakazane przez organ nadzoru budowlanego. Można wzmiankować jeszcze o wątpliwości odnośnie kolejności działań inwestora, skoro bez decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. nie posiada on prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem byłaby to decyzja warunkowa. Jak wiadomo, roboty budowlane (art. 3 pkt 6 i 7 p.b.) to budowa, czyli także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, a także prace polegające na przebudowie (pkt 7a), montażu, remoncie (pkt 8) lub rozbiórce obiektu budowlanego. Dla pojęcia robót budowlanych nie jest istotne, czy wymagają one pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W odniesieniu do wszelkich robót, o ile mają charakter budowlany, stosuje się przepisy prawa budowlanego (przykładowo na obszarze właściwości organów nadzoru budowlanego). Z kolei w treści art. 66 p.b. jest mowa o "usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości" w stanie technicznym lub sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten niewątpliwie dotyczy stanu obiektu po zakończeniu robót budowlanych (procesu budowlanego) i to wykonanych legalnie, chociaż jego zestawienie z treścią art. 50-51 p.b. może nasuwać pewne wątpliwości, skoro postępowanie naprawcze może dotyczyć robót budowlanych wykonanych legalnie. Należy więc rozważyć, czy w pojęciu nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mieści się nakaz wykonania robót budowlanych, skoro przy innej okazji (art. 51 p.b.) ustawa wyraźnie wyodrębnia nakaz ich wykonania i odróżnia od "obowiązku wykonania określonych czynności". Wszyscy komentatorzy przy omawianiu art. 66 p.b. zgodnie twierdzą, że decyzja z art. 66 p.b. nie zastępuje pozwolenia na budowę i nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia. Niestety, pogląd ten wyrażany jest bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bez nawiązania do problematyki stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 p.b. oraz art. 47 p.b., a także z pominięciem argumentacji przeciwnej, ale też ponadto bez refleksji na tle całkowicie odmiennego stanowiska zajmowanego przy omawianiu art. 51 p.b. W każdym razie odczytując łącznie art. 3 pkt 11 i art. 47 ust. 2 p.b. można żywić uzasadnione wątpliwości, czy decyzja daje inwestorowi prawo dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu pogląd wyrażony przez komentatorów jest oczywiście błędny. Komentatorzy zapominają, że decyzja z art. 66 p.b. zawiera nakaz wydawany z urzędu przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do podmiotu nie wykonującego obowiązków ustawowych. Tymczasem wykonanie tego nakazu zostaje uzależnione od dobrej woli sprawcy naruszenia, wyrażającej się w skwapliwym złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia. Budzi to obawę, czy według tej koncepcji decyzje z art. 66 p.b. są w ogóle wykonalne, skoro to wykonanie zależy od dobrowolnej czynności sprawcy naruszenia prawa. Decyzja z art. 66 p.b. według ustawy nie ma bowiem zawierać nakazu wystąpienia o pozwolenie na budowę lub dokonania zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych możliwości wymuszenia na sprawcy wykonania tych czynności. Przy przyjęciu krytykowanego stanowiska należałoby wykluczyć stosowanie art. 47 ust. 2 p.b. w sytuacji, gdy podstawą wykonania robót byłaby decyzja wydana na podstawie art. 66 p.b. Z taką modyfikacją pogląd prawny skarżących o braku podstaw do stosowania art. 47 ust. 2 p.b. miałby oparcie w powołanych komentarzach. Można dodać na marginesie, że niezrozumiałe jest wyposażenie organu nadzoru w możność wydania nakazu z art. 66 p.b., którego wykonanie jest jednak niekiedy uzależnione od zainicjowania przez sprawcę postępowania wnioskowego z art. 47 ust. 2 p.b., bez dodania do kompetencji tego organu możności wydania nakazu znoszenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości stanu jej przejściowego zajęcia w celu wykonania nakazu. Argumentacja skarżących dotycząca bezpodstawności stosowania art. 47 ust. 2 p.b. w nin. sprawie była bezzasadna. W ocenie Sądu w pojęciu nakazu usunięcia nieprawidłowości może mieścić się wykonanie robót budowlanych. Podstawą legalnego ich wykonania będzie właśnie sama decyzja z art. 66 p.b., a w przypadku konieczności wejścia na cudzą nieruchomość decyzja ta będzie uprawniała do uzyskania zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. Roboty budowlane określone w tym przepisie, to wszelkie roboty budowlane legalne, wymagające pozwolenia lub zgłoszenia, bądź też nie wymagające, jako roboty nie objęte reglamentacją albo nakazane w decyzjach wydanych na podstawie art. 51 lub art. 66 p.b. W nin. sprawie docieplenie budynku wymagało teoretycznie zgłoszenia, chociaż brakuje ustaleń na temat wysokości budynku (według ustawy w poprzednim brzmieniu zgodnie z art. 6 ustawy nowelizującej w Dz.U. z 2015 r., poz. 443 obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r., zatem według art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. i § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), czyli być może pozwolenia na budowę (gdyby wysokość budynku była wyższa od 12 m). Jak wynika z przyjętego przez Sąd poglądu prawnego była to kwestia nieistotna dla rozstrzygnięcia. Sąd aprobuje pogląd organu, że systematyka ustawy nie przesądza o powiązaniu art. 47 p.b. wyłącznie z przepisami art. 28-31 p.b. Ustawa nie zawiera również pojęcia inwestora. Nic nie sprzeciwia się uznaniu, że pojęcie to obejmuje w szczególności właściciela. Wydana przez organ decyzja zawierała wszelkie proponowane przez skarżących warunki wejścia na teren ich nieruchomości, z wyjątkiem czasokresu prowadzenia robót i rekompensaty. Brak porozumienia pomiędzy stronami odnośnie tych ostatnich warunków oznaczał właśnie stan nieuzgodnienia wszystkich przesłanek zgody, co stworzyło podstawę do stosowania art. 47 ust. 2 p.b. Sąd przychyla się ponadto do oceny organu, że pełnomocnik Wspólnoty był umocowany do prowadzenia rokowań ze skarżącymi. W przypadku oceny odmiennej trzeba wskazać na pisma skarżących złożone w toku rokowań, szczególnie z dnia 23 czerwca 2014 r., w których wyraźnie piszą o negocjacjach prowadzonych z pełnomocnikiem Wspólnoty, ale ponadto bezpośrednio z jej członkami. Potwierdza to prawidłowość ustaleń i ocen organu, że strony prowadziły rokowania, o ile nawet treść pełnomocnictwa zarządcy budziła wątpliwości. W podsumowaniu wskazać należy, że przesłanki stosowania art. 47 ust. 2 p.b. zostały w nin. sprawie spełnione, a sposób tego stosowania nie nasuwał zastrzeżeń (por. wyroki II SA/Bk 936/14 z cyt. tam orzecznictwem, II OSK 77/11 i II SA/Gd 542/11 z powołanym orzecznictwem i komentarzami). W szczególności zaś podstawą stosowania art. 47 ust. 2 p.b. mogła być decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wykonanie robót budowlanych (por. wyroki II SA/Ka 1147/01, IV SA 610/02, II OSK 1357/10 w związku II SA/Bd 762/08 oraz II SA/Go 814/12). Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.