II SA/Wr 170/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant referent Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) po rozpoznaniu odwołania B. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) wiaty gospodarczej o powierzchni zabudowy 59,22 m2, zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb N., gmina M.. W uzasadnieniu wskazanej decyzji podano, że w dniu 9 maja 2016 r. M. B. oraz R. P. wystąpili do PINB w J. o interwencję w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce części budynków gospodarczych przez B. P. we wsi N. 18 na działce nr [...], bez zgody współwłaścicieli ww. działki. W dniu 24 maja 2016 r. do PINB wpłynęła kserokopia pisma Starostwa Powiatowego w J. z informacją, że w zasobach archiwalnych Wydział Architektury i Budownictwa nie posiada ono żadnej dokumentacji dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na ww. działce. Kolejno organ I instancji w dniu 2 czerwca 2016 r. dokonał oględzin ww. inwestycji. Podczas wizji ustalono, że nieruchomość stanowi współwłasność B. P., R. P. , M. B. oraz M. B., na zasadzie współudziału bez określania wielkości udziałów. B. P. w roku 2015 rozebrał budynek gospodarczy, wybudował wiatę gospodarczą na potrzeby gospodarstwa rolnego o wym. 12,60 x 4,70 m, rozbudował istniejący garaż z poszerzeniem o 0,06 m na całej jego długości, rozebrał część (ok. 0,3 m) muru ogrodzeniowego z kamienia i zamontował drewniane przęsła dla uniemożliwienia dostępu na teren posesji przez inne osoby oraz wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie części strychowej (wydzielenie poszczególnych pomieszczeń). Według informacji B. P., rozbiórki budynku dokonał on w maju 2015 r.; wiata wykonana została w roku 2005; rozbudowę garażu wykonał w roku 1976 jego ojciec (S. P. zmarły w roku 2007), rozbiórki muru ogrodzenia dokonał w kwietniu 2016 r., a roboty budowlane w części strychowej budynku gospodarczego przyległego do budynku mieszkalnego wykonał w maju 2016 r. Według stanu na dzień kontroli na ww. roboty B. P. nie posiada skutecznego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane w zakresie przewidzianymi jej regulacjami. Nie posiada również zgody współwłaścicieli działki na wykonanie części ww. robót. Podczas oględzin strony postępowania złożyły dodatkowe wyjaśnienia. M. B. stwierdził, że roboty polegające na rozbudowie garażu zostały wykonane przez B. P. na przełomie roku 2009/2010. Informację tę potwierdzają również R. P. i E. B.. Przedstawiciele PINB stwierdzili, że na wykonanie robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania B. P. nie posiada wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. W dniu 13 czerwca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo M. B. informujące, że B. P. wznowił prace remontowo-budowlane. Wobec powyższego organ I instancji pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. zawiadomił, że w dniu 10 maja 2016 r. zostało wszczęte postępowanie na żądanie R. P. w sprawie budowy wiaty gospodarczej o pow. zabudowy 59,22 m2 na terenie działki nr [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odnosząc się do powyższego B. P. pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. wskazał, iż przedmiotowa wiata została wybudowana w trakcie remontu więźby dachowej garażu jako zadaszenie nieposiadające trwałego połączenia z gruntem. W celu zabezpieczenia konstrukcji zadaszenia przed silnymi wiatrami które pojawiły się w ostatnim okresie, zabezpieczył zadaszenie tymczasowo dodatkowymi słupkami rurowymi. Zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego obszaru wsi N. działka oznaczona jest symbolem 2RM o przeznaczeniu zabudowy zagrodowej. W dniu 28 czerwca 2016 r. wpłynęło do PINB pismo M. B. wskazujące, że rozbudowa i budowa obiektów garażu oraz wiaty gospodarczej była przeprowadzona w 2012 r., a nie w 2010 r. jak było podane we wcześniejszym piśmie. W dalszej kolejności postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB w J. wstrzymał samowolne prowadzenie robót budowlanych w sprawie budowy wiaty gospodarczej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora – B. P. obowiązek przedstawienia w PINB w J. w terminie do dnia 31 sierpnia 2016 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenie Wójta Gminy M. o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym, na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tak kształtującym się stanie organ I instancji nakazał B. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty gospodarczej. Decyzja ta, w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez B. P., który złożył odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania wskazał, że podstawę nakazu rozbiórki stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż na terenie działki nr [...] znajduje się wiata gospodarcza. Powierzchnia zabudowy wynosi 59,22 m2. Ponadto, jak wynika z poczynionych przez organ stopnia powiatowego ustaleń, roboty budowlane związane z rzeczonym obiektem budowlanym zostały wykonane w roku 2005 bez uzyskania pozwolenia na budowę przez B. P., co potwierdza pismo Starostwa Powiatowego w J. z dnia 18 maja 2016 r. Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie obiekt budowlany przekracza parametry wynikające w ww. przepisu, wobec czego inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Umożliwiając legalizację przedmiotowych obiektów organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 nałożył na B. P. obowiązek przedłożenia, w terminie do 30 dni od otrzymania tego postanowienia stosownych dokumentów związanych z wykonaniem przedmiotowej wiaty. Niespełnienie przez inwestora przedstawionych powyżej obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego. Termin przedłożenia dokumentów legalizacyjnych minął w dniu 31 sierpnia 2016 r. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z czym nie skorzystał z prawa legalizacji, a także nie zwrócił się o wydłużenie wyznaczonego terminu, uniemożliwiając organowi analizę dokumentacji w postępowaniu legalizacyjnym. W ocenie organu odwoławczego strona, której umożliwiono legalizację samowoli budowlanej winna dołożyć wszelkich starań, aby doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Niemniej w przedmiotowej sprawie inwestor nie dochował należytej staranności przy wypełnieniu obowiązku nałożonego postanowieniem organu powiatowego. Inwestor zaniechał przedłożenia stosownej dokumentacji, a tym samym zamknął sobie drogę do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną wyżej decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł B. P. . Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie rozpatrzył całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, gdyż w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do treści zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w uzupełniającym piśmie z dnia 14 października 2016 r. Nadto organ powiatowy powziął drastyczne kroki bez wyjaśnienia istotnych szczegółów. Jednocześnie nie dopuścił możliwości złożenia zażalenia ani skargi. W związku z powyższym skarżący został pozbawiony w owym czasie możliwości skutecznej i słusznej obrony. Organ wojewódzki sprawę rozpatrzył jedynie szablonowo, a także całkowicie pominął okoliczności dotyczące materiałów uzupełniających, które skarżący przedstawił w dodatkowym piśmie. Skarżący zauważył, że w swoich pismach kierowanych do organu odwoławczego wyjaśniał, że zadaszenie zostało błędnie nazwane wiatą z powodu stalowych słupków wsporczych, które uznano za elementy konstrukcyjne zadaszenia. Rzeczone słupki stanowiły jedynie oparcie dla zawieszanej osłony (plandeki), która miała chronić maszyny rolnicze przed destrukcyjnym wpływem warunków atmosferycznych. Kiedy skarżący nabył wiedzę, że takie rozwiązanie nabrało cech wiaty, natychmiast słupki usunął co udokumentował w zdjęciach załączonych do materiałów odwoławczych. W związku z tym, wniósł "o uznanie decyzji podtrzymującej nakaz rozbiórki wiaty za bezprzedmiotową, gdyż takowa nie istnieje". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 11 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty oraz wniosła o zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996r., SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, opubl. "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, i z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, oraz z dnia 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, dostępne: Orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu narusza omówioną zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ odwoławczy pominął okoliczności podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesionym przez B. P.. W efekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się jedynie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy zaniechał natomiast wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie pomimo, że z odwołania które wniósł B. P. wynika, że stan faktyczny mógł ulec zmianie. Skarżący podaje bowiem w nim, że zdecydował się "postawione słupki usunąć". W takiej sytuacji, bezsprzecznie powinnością organu odwoławczego było podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Treść odwołania wskazuje bowiem, że cechy obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego mogły po wydaniu decyzji organu I instancji ulec zmianom. Także w skardze do sądu administracyjnego wskazano, że stalowe słupki wsporcze zostały usunięte, co może wskazywać, że obiekt budowlany, którego rozbiórkę nakazano w decyzji organu powiatowego, na etapie postępowania odwoławczego zmienił parametry. Okoliczności te zostały przez organ odwoławcze pominięte, co oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony należycie a sprawa nie rozpoznana ponownie w jej całokształcie. Niewyjaśnienie przez organ II instancji okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie podnoszonych w odwołaniu okoliczności, stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co dotyczy także organów orzekających w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego nie budzi też wątpliwości, że obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy (zob. tezę drugą wyroku NSA z 15 lutego 1999 r., IV SA 271/97, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego istotne jest też, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zauważyć jednak trzeba, że przepis ten może być zastosowany przez organ odwoławczy wyłącznie, gdy organ ten stwierdzi, że na dzień wydania decyzji drugoinstancyjnej stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianom. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie treść odwołania wskazuje na to, że do zmiany stanu faktycznego mogło dojść po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 15 k.p.a. Treść odwołania od decyzji organu I instancji została przez organ pominięta, a w konsekwencji stan faktyczny sprawy nie został przez organ odwoławczy wyjaśniony w stopniu pozwalającym na utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego. Uwzględniając opisane naruszenia prawa Sąd doszedł do przekonania, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369). Uchylenie zaskarżonej decyzji nie powoduje jednak zakończenia postępowania administracyjnego, ponieważ po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku zadaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. będzie ponowne rozpatrzenie odwołania B. P. od nakazu rozbiórki opisanego na wstępie obiektu. W tymże postępowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. winien podjąć takie działania, które umożliwią mu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na skutek wniesionego odwołania po tym, jak ustalony zostanie przez organ odwoławczy rzeczywisty i aktualny stan faktyczny sprawy. W szczególności organ winien ustalić, czy sporny obiekt budowlany nadal istnieje w formie, której rozbiórkę nakazał organ powiatowy, a jeśli okaże się, że jego parametry uległy zmianie po wydaniu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy winien ocenić, jaki kształt winno przyjąć jego rozstrzygnięcie kończące postępowanie w II instancji. Nadto wypada zauważyć, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało przez skarżącego sporządzone w dniu 14 października 2016 r. i tylko ono znajduje się w doręczonych Sądowi aktach administracyjnych. Natomiast w treści skargi mowa o odwołaniu oraz piśmie z dnia 14 października 2016 r., wobec czego można powziąć wątpliwość, czy organ odwoławczy dysponował kompletem pism złożonych przez skarżącego po wydaniu decyzji organu powiatowego. Kwestia ta również winna być przez organ odwoławczy wyjaśniona. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 i z 2016 r. poz. 1667). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.