II SA/Wr 175/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Polanicy Zdroju z dnia 27 września 2012 r. nr XXV/143/2012 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w Polanicy-Zdroju I. stwierdza nieważność ust. 2 we fragmentach "PN-EN 14154-2:2005" i "PN-EN 1717:2003", ust. 3 we fragmentach "Nr AT/2007-03-2237" i "PN-EN 1917:2004", ust. 5 we fragmentach "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917:2004", ust. 9 zdanie drugie oraz ust. 10 we fragmencie "odpłatnie na zlecenie inwestora robót" i ust. 11 zdanie pierwsze we fragmencie "przez Powiatową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną w Kłodzku (PSSE)" załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Polanica Zdrój na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120,00 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Polanicy-Zdroju uchwałą Nr XXV/143/12 z dnia 27 września 2012 r., działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej w skrócie u.z.z.w. lub ustawa) oraz art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.), uchwaliła zmianę własnej uchwały Nr XXXVIII/270/2005 z dnia 14 grudnia 2005 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w Polanicy-Zdroju. Wojewoda Dolnośląski, w skardze skierowanej do tut. Sądu na powyższą uchwałę, zarzucił podjęcie: § 1, w części nadającej brzmienie § 29 ust. 2 oraz § 66 ust. 2 uchwały nr XXXVIII/270/2005 z dnia 14 grudnia 2005 r. z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 3 u.z.z.w.; ust. 2 we fragmentach "PN-EN 14154-2:2005" i "PN-EN 1717:2003", ust. 3 we fragmentach " Nr AT/2007-03-2237" i PN-EN 1917:2004", ust. 3 we fragmentach "PN-EN 14154-2:2005" i "PN-EN 1717:2003", ust. 6 we fragmentach "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917:2004" załącznika nr 1 uchwały Rady Miejskiej w Polanicy-Zdroju Nr XXV/143/12 z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; ust. 6 załącznika nr 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 u.z.z.w.; ust. 9 zdanie 2 oraz ust. 10 we fragmencie "odpłatnie na zlecenie inwestora robót" załącznika nr 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i art. 84 Konstytucji RP; ust. 11 we fragmencie "przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku (PSSE)" załącznika nr 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 4 u.z.z.w.; ust. 13 tiret 1 załącznika nr 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287, dalej w skrócie u.p.g.k.). Powołując się na te zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych fragmentów uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru określił zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, odwołując się przy tym do treści art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w., a następnie przedstawił szczegółową argumentację odnoszącą się do poszczególnych, zaskarżonych fragmentów uchwały. Kwestionując § 1 uchwały w części nadającej brzmienie § 29 ust. 2 oraz § 66 ust. 2 uchwały nr XXXVIII/270/2005 z dnia 14 grudnia 2005 r. we fragmencie "umowa określa częstotliwość odczytu i fakturowania" organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Podniósł, że powołany przepis zawiera kilka obowiązkowych klauzul, które powinny się znaleźć w umowie o dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków. Są nimi postanowienia dotyczące: ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustaleń zawartych w zezwoleniu na prowadzenie działalności polegającej na dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków, okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska nie jest upoważniona do określania w ramach regulaminu obligatoryjnych elementów umowy, gdyż zostały one już określone przez samego ustawodawcę w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Nałożenie przez Radę Miejską obowiązku zamieszczania w umowie tylko jednego z tych obligatoryjnych elementów stanowi modyfikację przepisu ustawowego. W zakresie ust. 11 załącznika 1 uchwały organ nadzoru podał, że Rada Miejska przyjęła, że "W przypadku wykonanych sieci i przyłączy wodociągowych wymagane jest badanie wody przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku (PSSE)". Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 u.z.z.w., badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną. W ocenie organu nadzoru w związku z takim brzmieniem ustawy wskazane w ust. 11 załącznika nr 1 uchwały badanie wody może zostać przeprowadzone przez wszystkie laboratoria spełniające wymogi wskazane przez ustawodawcę w art. 12 ust. 4 u.z.z.w. Rada Miejska w Polanicy - Zdroju dokonała więc modyfikacji przepisu ustawowego. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na niekonsekwencję w działaniach Rady, która w ust. 13 załącznika nr 1 uchwały dopuściła możliwość badania wody przez inne laboratoria niż Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku. Następnie Wojewoda podniósł, że w przepisie ust. 13 załącznika nr 1 uchwały Rada Miejska uchwaliła, że "Zamontowanie wodomierza głównego może nastąpić na wniosek inwestora po dostarczeniu inwentaryzacji geodezyjnej lub potwierdzenia jej zlecenia". W ocenie organu nadzoru przepis ten nakłada na odbiorcę usług obowiązek dostarczania dokumentacji dotyczącej sieci uzbrojenia terenu, znajdującej się w dyspozycji starostwa powiatowego. Tymczasem zgodnie z art. 27 u.p.g.k. sieć uzbrojenia terenu podlega inwentaryzacji i ewidencji (ust. 1). Inwestorzy są obowiązani: 1) uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu ze starostami; 2) zapewnić wyznaczenie, przez jednostki uprawnione do wykonywania prac geodezyjnych, usytuowania obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a po zakończeniu ich budowy - dokonanie geodezyjnych pomiarów powykonawczych i sporządzenie związanej z tym dokumentacji (ust. 2). W ocenie organu nadzoru postanowienie załącznika do uchwały modyfikuje unormowanie ustawowe poprzez nałożenie na odbiorcę usług obowiązku dostarczenia przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu inwentaryzacji geodezyjnej lub potwierdzenia jej zlecenia. Odnośnie do przepisu ust. 2 we fragmentach "PN-EN 14154-2:2005" i "PN-EN 1717:2003", ust. 3 we fragmentach " Nr AT/2007-03-2237" i PN-EN 1917:2004", ust. 6 we fragmentach "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917:2004 załącznika nr 1 do uchwały, organ nadzoru podniósł, że Rada Miejska w tym przepisie nałożyła na odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego obowiązek stosowania przy budowie przyłącza wodno-kanalizacyjnego wyłącznie tych urządzeń technicznych oraz wyrobów budowlanych, które spełniają aprobatę techniczną oraz normy polskie wskazane w tekście załącznika do uchwały. W ocenie organu nadzoru powyższe postanowienia załącznika uchwały zostały podjęte w sytuacji braku upoważnienia ustawowego do uregulowania tej materii w drodze aktu prawa miejscowego (brak kompetencji). W ocenie organu nadzoru uprawnienie dla rady określenia warunków przyłączania do sieci nie obejmuję upoważnienia do nakazania bezwzględnego korzystania przez odbiorcę usług tylko z takich urządzeń i materiałów budowlanych, które spełniają wskazane przez Radę Miejską normy i aprobatę. Dodatkowo autor skargi wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Z kolei w ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały Rada Miejska postanowiła, że "Przyłącza wodno-kanalizacyjne mogą być wykonywane przez firmę inwestora lub przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w Polanicy-Zdroju." Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego unormowanie takie również nie mieści się w kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ocenie organu nadzoru to osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, a nie Rada uchwalając regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, decyduje komu powierzy wykonanie budowy przyłącza do sieci. Kwestionując ust. 9 zdanie 2 załącznika nr 1 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że "Odbiór i ewentualne przeprowadzenie próby szczelności jest odpłatne" oraz ust. 10 załączniku nr 1 uchwały, zgodnie z którym "Wpięcie wykonanych sieci i przyłączy wod.-kan. do istniejących urządzeń może być dokonane wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne w Polanicy - Zdroju lub pod jego nadzorem, odpłatnie na zlecenie inwestora robót", organ nadzoru wskazał, że zamieszczenie w zaskarżonej uchwale postanowień dotyczących opłaty za odbiór i przeprowadzenie próby szczelności, a także za wpięcie wykonanych sieci i przyłączy, nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy. Podobne stanowisko w kwestii nakładania opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2007 r., IV SA/Wa 1116/06. Według organu nadzoru nałożenie przez radę gminy na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego. W świetle art. 84 Konstytucji RP jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków lub opłat bez upoważnienia ustawowego nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Polanicy-Zdroju wniosła o uwzględnienie jej w części dotyczącej: ust. 11 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały we fragmentach ust. 2 "PN-EN 14154- 2:2005" i "PN-EN 1717:2003"; ust. 3 "Nr AT/2007-03-2237" i "PN-EN 1917:2004", ust. 5 "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917: 2004, w pozostałej zaś części o jej nieuwzględnienie. Kwestionując zasadność zarzutów sformułowanych w skardze Rada Miejska odniosła się do prawnego charakteru wyliczenia spraw przekazanych radom gmin do uregulowania w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. W ocenie skarżonego organu ma ono podstawowe znaczenie dla potwierdzenia lub zanegowania zarzutów niewyczerpania bądź przekroczenia granic upoważnienia. Wskazano, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że jest to wyliczenie określające minimalny zakres treści uchwały. Tak więc w regulaminie znaleźć się muszą wszystkie kwestie wymienione w art. 19 ust. 2 ustawy, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Niewyczerpanie zakresu podstawowego skutkuje ułomnością regulaminu, stanowiącą istotne naruszenie prawa. Rada może także podjąć inne unormowania, ale tylko wtedy, o ile nie będzie to naruszało obowiązujących przepisów. Rada za błędne uznała stanowisko organu nadzorującego jakoby zaskarżona uchwała w § 1 w części nadającej brzmienie § 29 ust. 2 oraz § 66 ust. 2 uchwały nr XXXVIII/270/2005 z dnia 14 grudnia 2005 r. o treści "umowa określa częstotliwość odczytu i fakturowania" miała być sprzeczna z art. 6 ust. 3 ustawy. Autor odpowiedzi na skargę wskazał, że zarzut organu nadzorującego sprowadza się do tego, że uchwała rady gminy nakazuje w umowie zamieszczać tylko jeden ze wskazanych w ustawie obligatoryjnych elementów umowy co stanowić ma modyfikację przepisu ustawowego. Tymczasem zasadą prawną jest, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Wskazano, że w takiej sytuacji należy liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. Komentarz do art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Lex Sigma, Jerzy Rotko). Na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin uchwalany przez radę gminy powinien określać sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Dlatego też w ocenie Rady nie można kwestionować regulacji regulaminu, która dotyczy wskazanej w przepisie materii, którą organ gminny ma obowiązek uregulować. Za błędny potraktował skarżony organ również zarzut niezgodnego z prawem przepisu ust. 13 tiret 1 załącznika nr 1 uchwały. W tym zakresie kwestionowany przepis zobowiązuje wyłącznie inwestora do przekazania podkładu mapowego, na którym są naniesione instalacje, za które odpowiada przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, czyli od wodomierza głównego do wodociągu (odcinek przyłącza wodociągowego) oraz do pierwszej zbiorczej studni na terenie posesji do kolektora sanitarnego - przyłącze sanitarne. Podkład mapowy w graficzny sposób określa kompetencje odpowiedzialności właściciela i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zabezpiecza to przedsiębiorstwo przed dokonaniem zniszczeń instalacji gazowej, przewodów elektrycznych, światłowodów, które mogą być przeprowadzane po trasie przyłączy w czasie usuwania awarii. Z uwagi na wskazane okoliczności obowiązki opisane w kwestionowanym zakresie znajdują podstawę prawną w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Również za błędne Rada potraktowała kwestionowanie przez organ nadzorujący ust. 9 zdanie 2 oraz ust. 10 we fragmencie "odpłatnie na zlecenie inwestora robót" załącznika nr 1 uchwały z powodu sprzeczności z art. 19 ust. 2 ustawy. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę wskazane uregulowanie znajduje podstawę prawną w przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy, który upoważnia organ prawodawczy gminy do określenia w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach. Za istotne Rada uznała zwrócenie uwagi na ponoszone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne znaczne koszty związane z dojazdem, nadzorem nad wpięciem lub bezpośrednimi pracami włączeniowymi do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej a także sporządzeniem protokołu odbioru technicznego przyłączy, próby szczelności jeśli inwestor nie zlecił tego zadania innemu podmiotowi. Prace te wykonuje się w celu zapewnienia bezpieczeństwa poprzez sprawdzenie poprawności wykonania w celu uniemożliwienia nastąpienia niekontrolowanego wycieku wody z wodociągu lub wycieku ścieków z kolektora sanitarnego. Opłata jest kalkulowana dopiero po wykonaniu zadania. Składnikami zaś kalkulacji są dojazd samochodem dostawczym i motogodzina pracy sprzętu i roboczogodzina (liczona od ilości przepracowanych godzin). Rada nie zgodziła się także z twierdzeniem, że ust. 6 załącznika nr 1 uchwały jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy. Podkreślono, że kwestionowany przepis nie wyszedł poza ramy ustanowione przez art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Za przyjęciem, że kwestionowany przepis nie wykracza poza zakres przepisu ustawy w ocenie Rady wskazuje okoliczność, że przyłącza mogą być wykonywane nie tylko przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w gminie, ale także przez inne podmioty. Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego organu sprostował omyłkę co do wskazania numerów ustępów załącznika zaskarżonej uchwały (ust. 5 zamiast ust. 6), a także podwójnego wpisania ust. 3 z powołaniem Polskiej Normy z ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zakres kontroli administracji publicznej w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kierując się powyższym kryterium, po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, podzielił część z zarzutów skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w części wskazanej w pkt I sentencji wyroku. Rozważania wypada rozpocząć od omówienia kwestii co do których w istocie nie było sporu pomiędzy stronami. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uwzględniła bowiem skargę w części dotyczącej nieważności ust. 2 we fragmentach "PN-EN 14154- 2:2005" i "PN-EN 1717:2003"; ust. 3 we fragmentach "Nr AT/2007-03-2237" i "PN-EN 1917:2004", ust. 5 we fragmentach "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917: 2004 oraz ust. 11 zdanie pierwsze we fragmencie "przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku (PSEE) załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Na postawie art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie zaś z treścią art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego i powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, warunki przyłączania do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Podjęcie uchwały w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczaniu w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zaskarżona uchwała w ust. 2 we fragmentach "PN-EN 14154-2:2005" i "PN-EN 1717:2003", ust. 3 we fragmentach "Nr AT/2007-03-2237" i PN-EN 1917:2004", ust. 6 we fragmentach "PN-9B/B-10735" i "PN-EN 1917:2004", załącznika nr 1 uchwały nie spełnia powyższych warunków, co słusznie zauważył organ nadzoru. Uprawnienie dla rady określenia warunków przyłączania do sieci niewątpliwie nie obejmuję upoważnienia do nakazania bezwzględnego korzystania przez odbiorcę usług tylko z takich urządzeń i materiałów budowlanych, które spełniają wskazane przez Radę Miejską normy i aprobatę. Zdaniem Sądu w sposób istotny narusza również prawo sformułowanie zawarte w ust. 11 załącznika nr 1 uchwały, w którym przewidziano, że wymagane w przypadku wykonanych sieci i przyłączy wodociągowych badanie wody możne być wykonane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w Kłodzku. Rację ma więc Wojewoda wskazując, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać nie tylko laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej ale także inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Z przedstawionych wyżej względów należało także przyznać rację organowi nadzoru kwestionującemu legalność ust. 9 zdanie 2 oraz ust. 10 we fragmencie "odpłatnie na zlecenie inwestora robót" załącznika nr 1 uchwały. W zaskarżonych fragmentach uchwały Rada Miejska postanowiła o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz próby szczelności. Rada Miejska zatem, w drodze aktu prawa miejscowego, nałożyła na odbiorcę obowiązek uiszczania przedsiębiorstwu wynagrodzenia za przyłączenie do sieci. Podkreślenia zatem wymaga, że upoważnienie do określania szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie stanowi podstawy do ingerencji w zasadę swobody kontraktowania poprzez przesądzanie w drodze podustawowego aktu prawa powszechnie obowiązującego o treści umów cywilnoprawnych, a tym samym o prawach i obowiązkach stron tych umów. Zarówno wymóg określania szczegółowych warunków zawierania umów, jak i wymóg określania szczegółowego trybu zawierania umów, które należy rozumieć jako doprecyzowanie sekwencji czynności poprzedzających zawarcie umowy, nie dotyczą treści umów zawieranych z odbiorcami usług. Podkreślić należy również, że wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, nie daje to jednak podstaw do regulowania w drodze regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy, kwestii odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jednym z elementów regulaminu uchwalanego na podstawie art. 19 ust. 1 cyt. ustawy jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (zob. poza powołanymi w skardze wyrokami także wyroki WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011r., II SA/Kr 1568/11, z dnia 29 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 382/11, z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04, por. też: glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Podstawy do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie stanowi także powołany przez Radę art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z tego przepisu wynika, że w regulaminie należy określić sposób rozliczenia w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Jakikolwiek przypadek władczego (jednostronnego) nakładania obowiązków przez organ gminy na mieszkańców gminy musi mieć natomiast podstawę prawną zawartą w ustawie i to nie dorozumianą ale precyzyjną (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1575/11). Przedstawione powyżej naruszenia prawa, uznane przez Sąd za istotne obligowały do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody Dolnośląskiego, kwestionującego zgodność z prawem § 1 w części nadającej brzmienie § 29 ust. 2 oraz § 66 ust. 2 uchwały nr XXXVIII/270/2005 z dnia 14 grudnia 2005 r. o treści "umowa określa częstotliwość odczytu i fakturowania". Skład orzekający zaakceptował pogląd prezentowany w odpowiedzi na skargę i przyjął, że w tym przypadku nie można mówić o modyfikacji czy też sprzeczności z art. 6 ust. 3 ustawy. Wymaga zatem zauważenia, że na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin uchwalany przez radę gminy powinien określać sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W takim wypadku nie można kwestionować postanowienia regulaminu, który dotyczy wskazanej w przepisie materii, którą organ gminny ma bezsprzecznie obowiązek uregulować, a która odnosi się do określenia sposobu rozliczeń ze względu na przyjęte w regulaminie okresy odczytowe (1, 3 lub 6 – miesięczne). W uznaniu Sądu przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacji organu nadzoru w tym zakresie nie jest więc trafna. Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia nieważności zapisów zawartych w ust. 6 załącznika nr 1 uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja Rady Miejskiej w tym zakresie jest prawidłowa. Kwestionowany przez organ nadzoru przepis nie wychodzi poza ramy ustanowione przez art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zgodnie natomiast z kwestionowanym przepisem "przyłącza wod.-kan. mogą być wykonane przez firmę inwestora lub przez przedsiębiorstwo wod.-kan. w Polanicy Zdroju". Przyłącza mogą być więc wykonywane nie tylko przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w gminie, ale także przez podmioty wybrane przez inwestora. Sąd nie uwzględnił również zawartego w skardze wniosku kasacyjnego odnoszącego się do przepisu ust. 13 tiret 1 załącznika nr 1 uchwały, w którym stwierdzono, że warunkiem zamontowania wodomierza głównego jest dostarczenie przez inwestora inwentaryzacji geologicznej lub potwierdzenia jej zlecenia. Zdaniem Sądu w kontekście tej regulacji i oceny jej legalności należy rozważyć art. 15 ust. 4 ustawy, z którego treści jednoznacznie wynika, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W ocenie sądu przyjęte w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie uchwały obowiązki inwestora w zakresie inwentaryzacji geologicznej są dopuszczalną i prawidłową formą sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Pozbawienie przedsiębiorstwa jakiejkolwiek możliwości sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci dopełniła wymogów ustawowych w kontekście jego obowiązku przyłączenia do sieci – nosiłoby cechy dyskryminowania usługodawcy (vide: wyrok WSA z dnia 2 czerwca 2009 r., II SA/Wr 470/08). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do przepisów art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. jak w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 u.p.p.s.a., zaś koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w połowie wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.