II SA/Wr 180/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki komina kotłowni gazowej oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Pani A.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki komina kotłowni gazowej, zlokalizowanej przy ul. [...] w J.-L., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że treść zgłoszonego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. We wniosku z dnia 20 października 2014 r. A.K. wezwała PINB w O. do wydania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane nakazu rozbiórki komina kotłowni gazowej, zlokalizowanej przy ul. [...] w J.-L.. Charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, że w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Do tych przypadków należą roboty budowlane wykonane w sposób, który przepis ustawy - Prawo budowlane wiążą z możliwością wydania na jej podstawie rozstrzygnięcia i w takich sytuacjach żądanie strony stanowi jedynie impuls do prowadzenia postępowania z urzędu. Posiadając bowiem wiedzę o fakcie wykonania w określonych okolicznościach robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań, nie mogąc być ograniczony żądaniem strony i powołaną przez nią podstawą prawną. Nie ma zatem podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego co do wniosku strony o rozbiórkę obiektu lub jego części, niezależnie od wskazanej przez stronę podstawy do rozbiórki. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 Prawa budowlanego i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie, z naruszeniem przepisów), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 944/11). Nadto jak wynika z załączonych do wniosku A.K. kopii decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji budowa komina została objęta zatwierdzonym projektem budowlanym. Oznacza to, że nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 48 Prawa budowlanego, tj. wykonaniem budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje, że inwestor wykonując roboty budowlane objęte tym pozwoleniem działał samowolnie. W skardze na powyższe postanowienie, A.K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa: 1. procesowego poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji podczas gdy ten naruszył: a) art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy żadna z nich nie zaistniała, Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do powyższego zarzutu, skarżąca zwróciła uwagę, że art. 61a k.p.a. nie wymienia katalogu zamkniętego, jednak wskazuje, że przesłanki te muszą być uzasadnione, a zatem organ zarówno I instancji jak i II instancji powinien był wskazać jaka była przyczyna takiego postanowienia. Z treści postanowienia wydanego przez organ I instancji wynika, że organ przeanalizował merytorycznie wniosek, a zatem nie powinien był wydawać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż wydaje się, iż postępowanie zostało przeprowadzone, lecz z pominięciem udziału skarżącej. Tutaj skarżąca wskazała za komentarzem do k.p.a. pod red. Kędziora z 2014 r. wyd. 4, że "odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskutek tej czynności organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 KPA organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania ma zatem wymiar formalny, a nie merytoryczny (zob. WSA w Krakowie z 5.3.2013r., III SA/Kr 487/12, Legalis).". b) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ podejmuje czynności tylko z urzędu, c) art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez poprzestanie jedynie na wskazanych przez wnioskodawczynię dowodach i w oparciu o nie podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, pomimo złej nazwy decyzji. Powyższe naruszenie – jak wskazała skarżąca w uzasadnieniu skargi – został następnie powielony przez organ II instancji, co doprowadziło do sytuacji, w której pomimo uzasadnienia o merytorycznych przesłankach rozstrzygnięcia, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, nie ustalono faktów istotnych dla sprawy, nie umożliwiono wnioskodawczyni by odniosła się do zebranego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 12 października 1987 r. (sygn. akt IV SA 334/87, publ. GAP 1988, Nr 21, s. 43) "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji". d) art. 10 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, podczas gdy organ miał obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło to skarżącej ustosunkowanie się do zebranego materiału dowodowego i wyrażenie swojego stanowiska w sprawie, W ramach postępowania przed organem I instancji naruszone zostały uprawnienia wskazane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Po 368/13), a mianowicie "prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie, zawiadomienia strony o wszczęciu, ale także prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji.". e) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ale przede wszystkim poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia. 2. materialnego poprzez przyjęcie za własne ustaleń poczynionych przez organ I instancji, tj.: a) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że komin jako część budowlana urządzeń technicznych nie stanowi budowli, pomimo literalnego brzmienia tego przepisu, które wskazuje, że budowlą są części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń), a zatem komin stanowi część budowlaną urządzenia technicznego w postaci kotła, b) § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez uznanie, że pomimo braku opisu technicznego dotyczącego komina, projekt budowlany jak również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmowała także komin. Jak wskazała skarżąca, w przedmiotowej sprawie organ powołał się na niemożność usunięcia z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę kotłowni jak również jej użytkowania, podczas gdy decyzja ta nie obejmowała komina. Do komina nie było ani wymaganej przepisami prawa decyzji o jego warunkach zabudowy ani opisu technicznego w projekcie budowlanym ani nie był on przedmiotem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy zatem przyjąć, że obie decyzje nie obejmowały komina, a zatem stanowi on samowolę budowlaną. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości jak również postanowienia organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia [...] r. Nr [...] na okoliczność, że również pozwolenie na użytkowanie nie obejmowało komina, lecz wyłącznie montaż wewnętrznej instalacji gazowej i kotła gazowego. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga A.K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego uchylenia. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (§ 2). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). W myśl natomiast art. 61a § 1 k.p.a., będącym podstawą podjęcia zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie pismem z dnia z dnia 20 października 2011 r. A.K. wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z O. do wydania nakazu rozbiórki komina kotłowni gazowej zlokalizowanej przy ul. [...] w J.-L., wskazując w nim, że komin został wybudowany jako samowola budowlana i od roku 2000, czyli od 14 lat, jest również eksploatowany w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zezwolono wyłącznie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej i montaż kotła gazowego. W dokumentacji kotłowni nie ma zgody na wybudowanie komina. Również WSA w Warszawie potwierdza, że komin zmienił sposób zagospodarowania terenu, a to z kolei wymagało decyzji o warunkach zabudowy, której inwestor nigdy nie przedłożył, tym samym wybudowanie komina nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Mając na uwadze dyspozycję art. 48 ustawy - Prawo budowlane, skarżąca wniosła o wydanie nakazu rozbiórki komina. Do pisma skarżąca dołączyła decyzję Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kotłowni gazowej, tj. wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w J.-L. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 908/06), którym oddalono skargę H. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., którą stwierdzono nieważności w/w decyzji Starosty O. z dnia [...] r. Nr [...]. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu wypada, że przepis art. 48 w/w ustawy nie może mieć zastosowania, gdy budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz była kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Przepis ten nie znajduje zastosowania także w sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2049/10, publ. LEX nr 1138052). Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy II SA/Wr 800/14 dokumentacji projektowej dotyczącej budowy kotłowni gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w J.-L. inwestycja obejmuje poza kotłownią usytuowaną w przybudówce również stalowy komin o wysokości 17 m, średnicy wewnętrznej 0,2 m i średnicy zewnętrznej 2,5 m, zamontowany do ściany zewnętrznej budynku, wykraczający ponad jego dach o 0,75 m. Tak więc, zatwierdzony w/w decyzją projekt budowlany kotłowni gazowej obejmował, oprócz wymienionych w treści decyzji wewnętrznej instalacji gazowej i montażu kotła gazowego o mocy 240 kW, dobudowę do zewnętrznej ściany budynku komina. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ II instancji, że budowa komina została objęta zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc nie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nie można bowiem uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie w/w art. 48. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 w/w ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1336/10, publ. LEX nr 1151844). "Nawet w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to postępowanie po wydaniu takiej decyzji toczyłoby się również na podstawie przepisów art. 51 p.b. W sytuacji bowiem gdy inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego określone w art. 48 p.b. stanowiące o rozbiórce obiektu w sytuacji braku pozwolenia na budowę i regulujące tryb legalizacji takiego obiektu." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 486/13, publ. LEX nr 1470132). Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z prawem, co czyni zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji jak również naruszenia art. 61a, art. 61 § 1, art. 77 w zw. z art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. nieuzasadnionymi. Należy tutaj zauważyć, że "ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania." (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, publ. LEX nr 1497293). Ten ostatni przypadek, tj. brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania, zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Powyższe doprowadziło również do uznania za niesłuszne zarzuty skargi naruszenia art. 10 k.p.a., jak i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Skoro bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, niezasadne jest żądanie skarżącej, aby organ zawiadamiał o wszczęciu postępowania i prowadzeniu postępowania, o prawie dostępu do akt sprawy, zgłaszania dowodów, czy o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów i o prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Nie może być zatem mowy, aby organ w niniejszej sprawie nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również, aby zostały naruszone przepisy prawa materialnego, które nie znalazły zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na formalne jej zakończenie. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji nie odniósł się do przepisów art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Zatem twierdzenie skarżącej, że zostały one naruszone poprzez przyjęcie za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji jest nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.