II SA/Wr 194/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi G.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia ... w przedmiocie nakazu rozbiórki ganku wejściowego wraz z toaletą, przedpokoju oraz fundamentów pod dalsze pomieszczenia mieszkalne samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 sierpnia 2010 r. współwłaścicielka w 4574/10000 częściach nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym H. P. zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o interwencję w związku z wykonanymi przez współwłaściciela pozostałej części (5426/10000) G.G. robotami budowlanymi, polegającymi m.in. na rozebraniu ganku drewnianego i postawieniu ganku murowanego wraz z wc. Organ ten zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek H. P. w sprawie legalności wykonania tych robót. Postanowieniem z dnia 7 marca 2011 r. organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek dołączenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 p.b., projektu zagospodarowania działki i zaświadczenia wójta o zgodności dobudowy ganku z wc z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenie, że dobudowa miała miejsce w 1996 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący zawiadomił organ o toczącym się postępowaniu sądowym o zniesienie współwłasności nieruchomości i wniósł o przedłużenie terminu lub zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. organ zawiesił postępowanie do czasu zniesienia współwłasności. Organ odwoławczy uchylił to postanowienie z uwagi na brak zagadnienia wstępnego oraz wskazał, że możność złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realna dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zniesienia współwłasności, nie wyklucza obecnie wydania decyzji. Decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. organ nakazał skarżącemu rozbiórkę ganku z toaletą, dobudowanego w 1996 r., gdyż inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków. Decyzją z dnia 5 września 2011 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niewyjaśnienie sprawy w zakresie zarzutu skarżącego, że wykonał dobudowę po zgłoszeniu zamiaru wykonania tych robót. Postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. organ I instancji nakazał skarżącemu przedstawienie do dnia 31 lipca 2012 r. zaświadczenia wójta, dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 i 3 p.b. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według uzasadnienia skarżący w 1998 r. wykonał rozbudowę budynku mieszkalnego, która zgodnie z art. 29 ust. 1 p.b. wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący posiadał jedynie decyzję z 7 sierpnia 1998 r. zatwierdzającą projekt rozbudowy budynku o dodatkowe pomieszczenia, bez pozwolenia na budowę. Skarżący dołączył projekt budowlany rozbudowy wykonanej w latach 1996-1998, decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenie stwierdzające brak zgody współwłaścicielki na wykonanie robót gdyż nadal toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tego postępowania. Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę ganku wejściowego wraz z toaletą, przedpokoju oraz fundamentów pod dalsze pomieszczenia mieszkalne samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego. Organ ten ustalił, że roboty wykonane zostały w 1998 r. Podstawą nakazu było stwierdzenie, że inwestor nie wykonał obowiązku dołączenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu skarżący podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zniesienia współwłasności, co umożliwi złożenie wymaganego oświadczenia. Nadal twierdził, że dobudowa została wykonana z 1996 r. Dobudowane pomieszania są niezbędne dla normalnego zamieszkiwania trzech rodzin zajmujących przysługującą skarżącemu część budynku. Przez następne 13 lat istnienie dobudowy nie przeszkadzało współwłaścicielce. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję z mocy. Według organu było niewątpliwe, że wykonana przez skarżącego rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 p.b.). Inwestor posiadał jedynie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego rozbudowy. Uzasadniało to stosowanie art. 48 p.b. Skarżący nie złożyli prawidłowego oświadczenia. Wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót (wyrok II SA/Ol 882/10 dot. pozwolenia na budowę). Wydanie nakazu rozbiórki było obowiązkiem właściwego organu, bez możliwości uwzględnienia innych okoliczności podniesionych w odwołaniu, gdy skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku. Organ podtrzymał stanowisko, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nie stanowiło takiego zagadnienia. W skardze do sądu administracyjnego inwestor podtrzymał dotychczasowe zarzuty. Postępowanie sądowe przedłuża się nie z winy skarżącego, a dopiero jego zakończenie uniemożliwi mu złożenie wymaganego oświadczenia. Decyzja jest krzywdząca z uwagi na obecną sytuację mieszkaniową. Mieszkanie o powierzchni 59,8 m² zajmuje 11 osób. Do skargi dołączył akt notarialny nabycia nieruchomości, w której udział skarżącego wynosi 54,26% w częściach wspólnych oraz lokalu nr 1 jako przedmiotu odrębnej własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego w przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Miał rację organ, że rozbudowa budynku na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności co do zasady stanowiła czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Co do zasady, bowiem współwłaściciele mogą umownie zmodyfikować względnie obowiązujące ustawowe reguły zarządu, niewykluczone jest również znaczenie umownego podziału do korzystania wspólnej działki gruntu, zaś każdy poszczególny przypadek wymaga wszechstronnego rozważenia wszelkich okoliczności istotnych dla oceny, czy nastąpiło przekroczenie zakresu zwykłego zarządu. Omawiane przepisy kodeksu mają jedynie odpowiednie zastosowanie do zarządu wspólną nieruchomością według ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Może być istotne, że do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest uchwała większości liczonej według wielkości udziałów, o ile uchwała lub umowa nie stanowi inaczej (por. art. 18, art. 19, art. 21-23 cyt. ustawy). W orzecznictwie sądów powszechnych dopuszcza się zezwolenie na rozbudowę lokalu odrębnego na działce wspólnej (uchwała III CZP 5/86) przy stosowaniu art. 199 k.c. Orzeczenie sądu powszechnego może zastąpić wymaganą zgodę mniejszościowego współwłaściciela (wyrok IV SA 33/90 ONSA 1990 z. 2-3, poz. 35). Nie było istotne, że z reguły uzyskanie zgody lub orzeczenia sądowego zastępującego zgodę powinno być uprzednie, tj. przed dokonaniem czynności, skoro ustawa – Prawo budowlane dopuszcza i wymaga złożenia oświadczenia dokumentującego również istnienie zgody współwłaściciela w przypadku legalizacji samowoli, czyli już po wykonaniu czynności. Według stanowiska sądów powszechnych kwestie powyższe nie są rozstrzygane w ramach postępowania o zniesienie współwłasności. O tyle zatem miał rację organ, że trwanie tego postępowania nie miało znaczenia. Organ pominął jednak, że art. 199 k.c. wcale nie wymaga osobistej zgody wszystkich współwłaścicieli. Organ powinien pouczyć skarżącego o możności wystąpienia do sądu powszechnego o wydanie rozstrzygnięcia zastępującego wymaganą zgodę współwłaścicielki. Błędne było ponadto przeświadczenie organu, że ponowny wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania nie wymagał wydania postanowienia odmownego, o ile nawet organ nadal nie dostrzegał podstawy do obligatoryjnego zawieszenia. Prawidłowe pouczenie skarżącego przez organ, skorzystanie przez skarżącego z tego pouczenia i wystąpienie do sądu powszechnego o potwierdzenie usprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dopiero wówczas umożliwiłoby rozważenie przez organ kwestii istnienia zagadnienia wstępnego w ramach orzekania w sprawie zawieszenia postępowania. Miał rację organ, że sąd administracyjny nierzadko wymaga orzekania o rozbiórce w przypadku niewykonania obowiązków legalizacyjnych w rozsądnie wyznaczonym terminie, to jednak poruszenie tej kwestii dopiero w decyzji było w ocenie Sądu spóźnione, zaś sama decyzja w tej sytuacji przedwczesna. Kolejną istotną kwestią było znaczenie daty wykonania samowolnej rozbudowy. Istotne również być mogło rozważenie techniczno-budowlanych możliwości lub następstw wykonania rozbiórki uzasadniające niekiedy sięganie do stosowania art. 51 p.b. (por. wyroki II SA/Wr 236/96 w OSP 1997/11/202 lub II OSK 172/10 w nawiązaniu do II OSK 788/05). W kwestii daty, organ nie rozważył znaczenia wyroku TK z 18 października 2006 r. P 27/05 OTK-A 2006/9/124. Wymaga przypomnienia, że w wyroku tym nakazano dalsze stosowanie art. 49 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., o ile pięcioletni okres od zakończenia budowy upłynął do tego dnia. Przepis ten jak wiadomo wyłączał stosowanie art. 48 p.b. po upływie 5 lat od dnia zakończenia samowolnej budowy, przy czym od dnia 24 grudnia 1997 r. ponadto wymagana była zgodność obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726). Legalizacja obiektu następowała wówczas bez obowiązku ponoszenia opłat legalizacyjnych. Znaczenie prawne wyroku TK dla postępowania rozbiórkowego zostało omówione w wyrokach tut. Sądu sygn. akt SA/Wr 254/07 i 467/07. Należy odesłać do wywodu prawnego tam zawartego. Brak wyjaśnienia sprawy w zakresie podstaw do ewentualnego stosowania art. 49 p.b. w dawnym brzemieniu, stanowił istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wykonanie dobudowy tj. wszystkich jej części, albo jedynie niektórych, do dnia 10 lipca 1998 r. wyłączałoby stosowanie wobec tej samowoli art. 48 p.b. Organy początkowo przyjmowały za datę tego wykonania rok 1996, a następnie, bez wyjaśnienia przyczyny tej zmiany, rok 1998, ale już bez dookreślenia czy przed dniem 11 lipca 1998 r. Oczywiście w przypadku ustalenia podstaw do stosowania art. 48 p.b. ewentualne spóźnione dołączenie przez skarżącego wymaganego oświadczenia, również wykluczy możność nakazu rozbiórki. Brak wyjaśnienia oraz rozważenia szeregu istotnych okoliczności mogących świadczyć o przedwczesności nakazu rozbiórki, a nawet jego bezpodstawności, uzasadniał zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylenie wydanych decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia omawiane kwestie powinny ulec należytemu wyjaśnieniu i omówieniu przez właściwe organy. Należy na koniec powtórzyć wielokrotnie wyrażany przez tut. Sąd pogląd prawny, że oczywiście organ policji budowlanej nie prowadzi nigdy postępowania na wniosek, czyli w stanie związania skutkami charakteru postępowania jako wnioskowego (związanie przedmiotem wniosku, umorzenie postępowania na żądanie strony itp.). Brzmienie przepisów regulujących zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego wskazuje ewidentnie, że wszczynają one postępowanie z urzędu, o ile nawet następuje to na skutek doniesienia strony. Organy nie są więc związane w nin. sprawie okolicznościami faktycznymi przytoczonymi przez uczestniczkę lub jej wnioskami procesowymi. W kwestii wykonalności decyzji Sąd stosował art. 152 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.