II SA/Wr 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania okna w ścianie szczytowej budynku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał I.K. zamurowanie – w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji – okna w ścianie szczytowej (okno w kuchni) w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. I.D.[...] w Z. W osnowie decyzji organ orzekający wskazał również, że nakazane roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami prawa budowlanego pod nadzorem osoby uprawnionej, a o sposobie wykonania obowiązku należy powiadomić na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w wyniku pisma skierowanego do powiatowego organu nadzoru budowlanego przez firmę A. Spółka z o.o. z siedzibą przy ul. S. S. [...] w Z. W toku podjętych w sprawie czynności wyjaśniających przeprowadzona została w dniu [...]r. na przedmiotowej nieruchomości wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że w kuchni w mieszkaniu nr [...] znajduje się okno o wymiarach ok. 125x110 cm, a właścicielka mieszkania – I. Sz. stwierdziła, że okno istnieje od 27 lat. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił również, że budynek położony przy ul. I. D. [...] w Z. znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie skierowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podał, że istniejące w ścianie szczytowej tego budynku otwory okienne zostały wykonane w sposób nielegalny, bez uzyskania zgody organu ochrony zabytków, a ponadto, że historyczna zabudowa ulicy z przełomu XIX/XX wieku, utrwalona na zdjęciach wskazuje, że do ściany szczytowej budynku przy ul. I. D. [...] przylegał budynek usytuowany na sąsiedniej działce. W związku z tym Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że planowana zabudowa sąsiedniej działki budynkiem przylegającym do przedmiotowego budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z wytycznymi konserwatorskimi i koresponduje z historyczną zabudową ulicy. Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła I.Sz., zarzucając, że decyzja organu pierwszej instancji jest krzywdząca, godzi w prawa obywatelskie i narusza prawa własności. Wskazała również, że w dacie przyznania jej mieszkania w 1983 roku okno w kuchni istniało i zostało też uwzględnione w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę dla określenia wartości mieszkania przy nabywaniu go na własność od gminy Z. I. Sz. podała ponadto w odwołaniu, że organy nadzoru budowlanego nie reagowały na zmiany dokonywane w budynku przez poszczególnych właścicieli mimo ich niezgodności z wymogami konserwatorskimi. Po rozpatrzeniu odwołania D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji, uznając w uzasadnieniu, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie wątpliwości budzi legitymacja procesowa podmiotu, na żądanie którego - zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia [...]r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie - organ podał, że dołączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów nie potwierdza tego, że A. Spółka z o.o. jest współwłaścicielem budynku przy ul. I. D. [...] w Z., a w materiale sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że Spółka ta posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym wskazywanego budynku. Ponadto organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z pismem z dnia 25 maja 2010r., podpisanym przez Pana Ch. P., które w nagłówku zawiera oznaczenie spółki z o.o. ,,A.". Organ tym samym przyjął bez wyjaśnienia tajże kwestii, iż wniosek o wszczęcie postępowania składa spółka, nie badając czy posiada ona interes prawny do żądania wszczęcie przedmiotowego postępowania. Nie zbadał też czy wniosek o wszczęcie postępowania Pan Ch.P. składa w imieniu własnym, czy też w imieniu spółki "A.", nie wyjaśniając przy tym kwestii posiadania interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. D. [...] w Z. Organ odwoławczy wskazał też, że pomimo wszczęcia postępowania na wniosek Spółki "A.", organ stopnia powiatowego w toku postępowania pominął ten podmiot, nie przesyłając całości korespondencji na adres podmiotu, na żądanie którego wszczął postępowanie. Organ uznał również, że drugą kwestią która obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji jest niewyjaśnienie przez organ stopnia powiatowego istotnych okoliczności sprawy, dotyczących przedmiotu postępowania. Nie ustalono bowiem jednoznacznie daty wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu przedmiotowego otworu okiennego. Jakkolwiek Skarżąca w trakcie oględzin wskazała, iż otwór ten istnieje od 27 lat, niemniej jednak w aktach sprawy znajduje się również pismo mieszkańców budynku przy ul. D., podpisane przez O. K., S. D. oraz Skarżącą, w którym podniesiono, iż otwory okienne w ścianach szczytowych budynku znajdują się od około 50 lat. Powyższej rozbieżności nie wyjaśnił organ stopnia powiatowego, nie odnosząc się w najmniejszym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okresu w którym roboty zostały wykonane. W konsekwencji organ nie podjął czynności, w celu ustalenia, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie organ stopnia powiatowego jako przesłankę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazał wykonanie przez inwestora robót budowlanych polegających na wykuciu okna bez wymaganego prawem pozwolenia, z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stopnia powiatowego wskazał, opierając się jedynie na piśmie Konserwatora Zabytków z dnia [...]r., iż roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej lokalu nr [...] w budynku przy ul. D. [...], wykonano samowolnie bowiem ten organ nie udzielał zgody na wykonanie tych robót budowlanych a przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. W ocenie organu odwoławczego powyższe oświadczenie Konserwatora Zabytków wydaje się być niewystarczające do uznania, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonano samowolnie. Jakkolwiek nie można kwestionować konieczności dokonywania uzgodnień z tym organem, przy uzyskiwaniu pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku, niemniej jednak organ stopnia powiatowego nie podjął czynności celem ustalenia, czy na wykonanie tychże robót Inwestor nie uzyskał zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ jest właściwy do wydawania pozwoleń na budowę. Tym samym organ pierwszej instancji nietrafnie przyjął, iż brak uzgodnień z Konserwatorem Zabytków, dotyczących przedmiotowych robót budowlanych, jest równoznaczny z samowolą budowlaną, a więc brakiem posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji jest I. K., która w toku postępowania była naprzemiennie wskazywana jako I. K., I. K.-Sz. lub I. Sz. W tych okolicznościach uznał, że powyższe rozbieżności winne być zweryfikowane przez organ stopnia powiatowego już we wstępnej fazie postępowania, poprzez jednoznaczne ustalenie, czy Skarżąca posiada dwuczłonowe nazwisko czy też posługuje się jedynie nazwiskiem, który widnieje jako podpis Skarżącej na przesyłanych do organu pismach tj.: Sz. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że opisane uchybienia obligują do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała A. Spółka z o.o. reprezentowana przez Prezesa Zarządu Ch. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze skarżąca Spółka zarzuciła: 1.naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż roboty budowlane w zakresie wymiany stolarki okiennej w budynku objętym ochroną konserwatora zabytków nie wymagają pozwolenia na budowę; 2.naruszenie przepisów postępowania art. 61 k.p.a poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie objętej zaskarżona decyzją może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Powołując się na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić. Organ administracji publicznej może zgodnie z art. 61 k.p.a. wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu lub na wniosek strony. W omawianej sprawie brak legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania po stronie A.Sp. z o.o. nie może stanowić zarzutu w postępowaniu odwoławczym ponieważ postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. zostało wszczęte na podstawie informacji powziętych przez ten organ, a wszczęcie postępowania nie było uzależnione od zgody jakiejkolwiek strony. Nietrafny jest również argument związany z niedostatecznym wyjaśnieniem okoliczności sprawy w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W ramach postępowania dokonano wizji lokalnej i ustalono istnienie wybitego otworu okiennego w kuchni lokalu nr[...]. W otworze tym osadzone było okno wykonane z tworzywa sztucznego określone przez organ pierwszej instancji jako plastikowe. Organ drugiej instancji zarzucając niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności oparł się na wyjaśnieniach właścicielki lokalu i jednoczenie zobowiązanej z decyzji, która twierdziła, iż otwór okienny istnieje od 27 lal czyli od czasu przez który zamieszkuje lokal. Stan zastany podczas wizji lokalnej ewidentnie wskazuje na fakt wykonywania przez właścicielkę lokalu robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej ponieważ okna z tworzyw sztucznych dostępne są na rynku od połowy lat 90-tych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jakiekolwiek roboty budowlane wykonywane na obiektach zabytkowych wymagają pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w omawianym przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną właścicielki lokalu. W dalszej części skargi Spółka wyjaśniła, że organ pierwszej instancji w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o ustalenie czy wyrażał on zgodę na wykonanie prac będących przedmiotem postępowania i otrzymał odpowiedź przeczącą. W związku z tym ustalenie okoliczności wymiany stolarki okiennej oraz brak zgody właściwego konserwatora zabytków na powyższe roboty budowlane jednoznacznie wskazywał na samowolę budowlaną i upoważnił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania decyzji zmierzającej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącej Spółki podnoszone przez organ zarzuty dotyczące uchybień formalnych nie są uzasadnione, a czynności podjęte przez organ pierwszej instancji pozwoliły na rozpoznanie sprawy co do istoty i były wystarczające do wydania merytorycznego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze zostały już wyjaśnione i pozostają bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało pismo pełnomocnika uczestniczki postępowania I. Sz. zawierające wniosek o oddalenie skargi i szczegółową argumentację akceptującą ocenę przyjętą w sprawie przez organ odwoławczy. Na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. pełnomocnik oraz przedstawiciel strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi, podtrzymując twierdzenia w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu i pełnomocnik substytucyjny uczestniczki postępowania I.Sz. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Reguluje on m.in. czynności organu odwoławczego i typizuje rozstrzygnięcia, jakie mogą być przez ten organ wydane po rozpatrzeniu odwołania. Ten środek zaskarżenia gwarantuje zrealizowanie w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kpa, ale mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec ustanowienia jej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postanowieniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy w kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 138 § 2 kpa "Organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, wymaga zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez ustawodawcę ich zakresu poprzez użycie słów "w całości lub w znacznej części". W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą potrzebą wyjaśnienia z czego wynika interes prawny A.Spółki z o.o., którą powiatowy organ nadzoru budowlanego, właściwy w tej sprawie uznał za podmiot legitymowany do skutecznego żądania wszczęcia postępowania, a ponadto koniecznością dokonania ustaleń co do terminu wykonania przedmiotowego otworu okiennego i zaistnienia okoliczności do uznania tych robót za samowolę budowlaną. Dodatkową okolicznością uznaną przez organ odwoławczy na uprawniającą do podjęcia kasacyjnego orzeczenia z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji były wątpliwości, co do danych identyfikujących osobę uczestniczki postępowania, a jednocześnie odwołującej się – I. Sz. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przyjęte w sprawie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznaje je za prawidłowe. Zważyć przede wszystkim należy, że w przepisie art. 61 § 1 kpa ustawodawca przyjął dwa tryby wszczęcia postępowania administracyjnego: na żądanie strony czyli na zasadzie skargowości i z urzędu czyli na zasadzie oficjalności. Z przepisu tego wynika, że z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej skutecznie wystąpić może podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 kpa, definiującym stronę postępowania przy jednoczesnym zastosowaniu art. 29 tej ustawy. Definicja zawarta w art. 28 kpa skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Jest to element spajający sferę stosowania prawa procesowego i materialnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem wg klasycznych poglądów nauki i judykatury instytucja strony ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999r., sygn. akt IV SA 1610/97, Lex nr 48736; 28 stycznia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96, Lex nr 44195; 10 listopada 1998r., sygn. akt II SA 844/98, Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765; sygn. akt VII SA/Wa 1107/07, Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki, mimo, że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex nr 505401). Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Może być wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98, nie publ.; 26 października 1999r. sygn. akt IV SA 1693/97, nie publ.; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 527/07 Lex nr 299305). W przedstawionych okolicznościach należy uznać, że badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Istotne przy tym jest, że ze względu na konsekwencje procesowe pierwszorzędnym obowiązkiem właściwego w sprawie organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony w konkretnej sprawie powinien być przyznany. W rozpoznawanej sprawie – jak prawidłowo uznał organ odwoławczy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie dokonał żadnych ustaleń, co do legalnej możliwości przyznania legitymacji procesowej Spółce A. W tym kontekście Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że niezależnie od wyników takich ustaleń organ nadzoru budowlanego, jako działający w formule organu policyjnego jest zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania w przypadku powzięcia informacji o istnieniu stanu niezgodnego z prawem. Należy też zwrócić uwagę, że gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwej normy prawa materialnego powinien być zrealizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Istotne bowiem jest, że w doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu, będącego jego adresatem. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu wymaga prawidłowo dokonanej subsumpcji przez organ działający zgodnie z kompetencją orzeczniczą (decyzyjną) przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Jest to jedna z form realizowania zasady praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uznaniu Sądu – akceptującego ocenę przyjętą w tym zakresie przez organ odwoławczy – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z Z. uchybił obowiązkom wymaganym tą zasadą i nie dokonał w sposób wymagany prawem żadnych ustaleń, które uprawniałyby organ do nałożenia obowiązku na podstawi art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ustawy – Prawo budowlane, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji, wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy nie ustalono ani w jakim czasie wykonany został przedmiotowy otwór okienny, ani tego, czy te roboty budowlane zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej lub w inny sposób naruszający prawo. Prawidłowo też wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał w uzasadnieniu na konieczność sprecyzowania danych osobowych adresata rozstrzygnięcia. Mając na względzie przestawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B.7.04.2011r.