II SA/Wr 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwów D. sp. z o. o. S. K. A. z/s w P. i O. sp. z o. o. z/s w C. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 marca 2021 r. nr IF-O.7840.473.2020.KR w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu oddala sprzeciwy w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2021 r. (nr IF-0.7840.473.2020.KR) Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o. S.K.A. od decyzji Starosty G. z dnia 28 lipca 2020 r. o odmownie wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz z dnia 29 października 2019 r., o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu żywca w miejscowości C., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 18 maja 2020 r. do Starosty G. wpłynął wniosek D. Sp. z o.o. S.K.A. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą O. Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę części magazynu żywca w miejscowości C. na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. Starosta G. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r., zmienioną decyzją z dnia 29 października 2019 r. Decyzją Starosty G. z dnia 28 lipca 2020 r. (BD.6740.223.D.2020), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r. (BD.6740.234.2017) oraz decyzji Starosty G. z dnia 29 października 2019 r. (BD.6740.223.2019). W ustawowo przewidzianym terminie od decyzji tej odwołanie złożyła D. Sp. z o.o. S.K.A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie licznych przepisów prawa materialnego i procesowego, sprowadzających się do odmowy wznowienia postępowania w sytuacji, gdy formalnie to wznowienie nastąpiło, brak należytego uzasadnienia oraz nierozstrzygnięcie wszystkich zarzutów. Uchylając w postepowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzję Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania, czyli prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętą decyzją ostateczną, jedynie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek pozytywnych. Pierwszą z nich jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, natomiast drugą - wystąpienie jednej z podstaw wznowienia wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Z kolei stosownie do art. 147 k.p.a, wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na wniosek strony. Wniosek strony jest impulsem dla organu do podjęcia czynności wstępnych, mających charakter pozaprocesowy, których celem będzie zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie lub odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie D. Sp. z o.o. S.K.A. we wniosku o wznowienie postępowania wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r. Niniejszy wniosek nie jest jednak precyzyjny, ale mimo tego Starosta G. nie wyjaśnił z wnioskodawcą zakresu żądania, przyjmując, że dotyczy ono obu opisanych na wstępie decyzji, choć w petitum wniosku spółka wskazała jedynie decyzję pierwotną, wspominając, iż została ona zmieniona. Odnosząc się do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, Wojewoda wskazał, że Starosta G. winien najpierw prawidłowo ustalić zakres wniosku o wznowienie postępowania, a następnie podjąć czynności zmierzające do jego rozpoznania. Wskazał również, że zakresem prowadzonego postępowania powinna być objęta jedna decyzja. Wojewoda wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Starosta G. jedną decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. (BD.6740.234.2017) i z dnia 29 października 2019 r. (sygn. BD.6740.223.2019). Zatem organ nieprawidłowo określił przedmiot postępowania. Każda z ww. spraw winna była zostać rozpoznana oddzielnie. Powyższe odnosi się również do kwestii wstrzymania wykonalności decyzji. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Natomiast zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Tymczasem w sentencji zaskarżonej decyzji organ odmówił wznowienia postępowania w zakresie decyzji Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz decyzji Starosty G. z dnia 29 października 2019 r. Wreszcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Tymczasem do organu wpłynęły tylko akta, dotyczące wniosku o wznowienie postępowania i to niekompletne tj. brakuje pisma wnioskodawcy z dnia 26 maja 2020 r., o którym mowa w zaskarżonej decyzji, brakuje akt dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem badając sprawę, Wojewoda Dolnośląski nie może stwierdzić by organem właściwym do rozpoznania wniosku był rzeczywiście Starosta G. Reasumując, organ odwoławczy poprzestał na zbadaniu zagadnień proceduralnych w przeprowadzonym przez Starostę G. postępowaniu wznowieniowym, nie analizując kwestii poniesionych w odwołaniu. Wobec przedstawionych okoliczności Wojewoda uznał za właściwe uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta powinien ustalić zakres wniosku D. Sp. z o.o. S.K.A., sprawdzić, czy zostały spełnione formalne przesłanki wznowienia postępowania, następnie przeprowadzić wznowieniowe postępowanie zgodnie z wnioskiem, z uwzględnieniem tego, że może on dotyczyć tylko jednej decyzji, jak również prawidłowo skompletować akta sprawy, a na końcu ustalić czy spółka posiada interes prawny, w celu analizy jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła D. sp. z o.o. S.K.A. z/s w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 206/21. Kwestionowanej decyzji Wojewody Dolnośląskiego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 15 oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ II instancji był władny, a zarazem zobowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś domniemane uchybienia organu I instancji mające uzasadniać konieczność przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia mogły zostać usunięte w trakcie postępowania ll-instancyjnego. Motywując zasadność wniesionego sprzeciwu skarżąca spółka podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana po niemal 7 miesiącach bezczynności Wojewody Dolnośląskiego i to na skutek podjętych przez stronę działań ukierunkowanych na rozpatrzenie odwołania w postaci wniesionego ponaglenia. Zdaniem skarżącej organ II instancji skupił swoją aktywność na wyszukaniu pozornej przyczyny mającej uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej, podczas gdy - zgodnie z art. 15 k.p.a. obowiązkiem tegoż organu było ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zaś niniejszej sprawy, zawarta w merytorycznej ocenie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, sprowadza się do zagadnienia poruszonego zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w odwołaniu spółki D. od decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił bowiem wielokrotnie, iż decyzje o pozwoleniu na budowę naruszały art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz § 3 ust. 1 pkt 96) i § 3 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uznawały bowiem, że rozbudowa magazynu żywca nie stanowi elementu instalacji do uboju zwierząt i nie jest z nią integralnie związana, podczas gdy magazyn żywca jest połączony trwale z budynkiem ubojni i stanowi jeden kompleks i jest jednym z elementów Zakładu U. należącego do O.(1) spółki z o.o. w W. - a więc element instalacji do uboju zwierząt - a w konsekwencji przebudowa lub rozbudowa takiej instalacji wymagała uzyskania przez inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarówno Starosta G. jak i Wojewoda Dolnośląski nie odnieśli się do wskazanego wyżej, kluczowego zarzutu niniejszej sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Ponadto, sprzeciw od opisanej na wstępie decyzji Wojewody Dolnośląskiego złożyła O. sp. z o.o. z/s w C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 207/21. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy; - art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo. Motywując zasadność wniesionego sprzeciwu O. sp. z o.o. z/s w C. wyjaśniła, że nie podziela twierdzenia jakoby Starosta G. nieprawidłowo ustalił zakres wniosku D. Sp. z o.o. S.K.A. w odniesieniu do żądania spółki. Mianowicie, D. Sp. z o.o. S.K.A. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia 28 grudnia 2017 r. (BD.6740.234.2017), nadmieniając przy tym w treści wniosku, iż rozstrzygniecie to zostało zmienione mocą decyzji z dnia 29 października 2019 r. (BD.6740.223.2019). Zdaniem skarżącej D. Sp. z o.o. S.K.A. dostatecznie jednoznacznie wskazała decyzje, których dotyczy wniosek i nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że dokładne określenie decyzji, która następnie była zmieniona inną decyzją, nie pozwala na prawidłowe określenie przedmiotu postępowania. Faktem przyznanym przez strony niniejszego postępowania jest bowiem okoliczność, że decyzją z dnia 29 października 2019 r. Starosta G. zmienił decyzję z dnia 28 grudnia 2017 r., a zatem obydwie decyzje dotyczą tego samego postępowania. Co więcej, gdyby przyjąć za prawidłowe uzasadnienie organu, należy zastanowić się jaki skutek przyniosłoby kierowanie wniosku o wznowienie postępowania w odniesieniu wyłącznie do jednej decyzji. Zdaniem skarżącej oczywista była motywacja i zamiar D. Sp. z o.o. S.K.A. w momencie wnoszenia wniosku - mianowicie, podmiot ten dążył do otwarcia na nowo postępowania celem umożliwienia mu aktywnej w nim partycypacji. W celu zaś usunięcia wątpliwości odnośnie do tego, o które postępowanie chodzi, we wniosku wskazano właściwą sygnaturę sprawy, decyzję kończącą postępowanie oraz informację, że została ona w późniejszym czasie zmieniona mocą innej decyzji (również należycie zidentyfikowanej i opisanej w piśmie). Zatem zastosowanie wykładni celowościowej względem dokumentu pozwala na dokładną weryfikacją zamiaru wnioskodawcy. Co istotne, gdyby D. Sp. z o.o. S.K.A. uznała, iż organ nieprawidłowo rozpoznał złożony wniosek, to z całą pewnością ta okoliczność byłaby podniesiona w kolejnych pismach w sprawie, co jednak, nie miało miejsca. W tych okolicznościach, zdaniem strony, wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżanej decyzji w całości, nie znajduje uzasadnienia w przedstawionym stanie faktycznym. Okoliczność przeprowadzenia kolejnego postępowania, jedynie w oparciu o przedstawione okoliczności, nie wypełnia bowiem przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. jako, że zakres sprawy został dostatecznie wyjaśniony. W uzupełnieniu skarżąca – przywołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1998 r., (sygn. akt: I SA/Lu 1292/97) - wyjaśniła, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 64a ww. ustawy od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Wynika z niego, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie natomiast art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może – co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88). Przeprowadzona w realiach niniejszej sprawy kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że – wbrew zarzutom – zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Za uchyleniem decyzji Starosty G. z dnia 28 lipca 2020 r. o odmownie wznowienia postępowania w zakresie wydanych decyzji z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz z dnia 29 października 2019 r., o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę magazynu żywca w miejscowości C., przemawia bowiem to, że orzekając w sprawie organ I instancji zaniechał w istocie ustalenia zakresu złożonego wniosku o wznowienie postępowania, a wydając decyzję w rezultacie sam doprecyzował treść wniosku o wznowienie wskazując w rozstrzygnięciu, że odmawia wznowienia postępowania w zakresie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 28.12.2018 r. oraz z dnia 29 października 2019 r. Niniejsze rozstrzygnięcie jest jednak przedwczesne zważywszy na nieprecyzyjną treść samego wniosku D. sp. z o.o. S.K.A. z/s w P. W jego osnowie bowiem wnioskodawca wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. o pozwoleniu na budowę z dnia 28 grudnia 2017 r. (nr BD-207/17), częściowo zmienioną decyzją z dnia 29 października 2019 r. W tej sytuacji rzeczą organu było w pierwszej kolejności określenie zakresu żądania strony, co wiązało się z koniecznością wezwania strony do sprecyzowania wniosku. Niniejszego jednak zabrakło, co też stanowi istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, uzasadniających uchylenie decyzji i oddalenie wniesionych sprzeciwów. W realiach bowiem badanej sprawy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wskazał, że nie wyjaśniając z wnioskodawcą zakresu jego żądania organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Starosta G. naruszył bowiem przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Naruszeniem zaś określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania byłoby określenie przedmiotu żądania na etapie postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Niniejsze niweczyłoby spoczywający na organach obowiązek nie tylko dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, ale również jej dwukrotnego rozpatrzenia. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje bowiem legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Oznacza to, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Ponadto, trzeba również zauważyć, że decyzja, od której skarżące spółki wniosły sprzeciwy podjęta została z naruszeniem art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zauważyć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie - z urzędu lub na wniosek - w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Tymczasem w realiach badanej sprawy organ I instancji z jednej strony postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. wznowił postępowanie, z drugiej zaś decyzją z dnia 28 lipca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania. O ile wydanie postanowienia o wznowieniu odpowiada pierwszemu etapowi postępowania wznowieniowego, o tyle wydanie decyzji odmawiającej nie znajduje swojego uzasadnienia w przepisach prawa. Po wznowieniu postępowania rzeczą organu jest już wypowiedzenie się co do prawidłowości decyzji objętej wnioskiem. Z tych też względów zaskarżona decyzja podlegała również uchyleniu z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do konieczności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. uznając za chybione zarzuty co do naruszenia tego przepisu oraz art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy w całości.