II SA/Wr 208/17

Dnia 12 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił ustalenia na rzecz R. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy (elektromechanika i elektronika samochodowa), zlokalizowanej we W. przy ul. [...] (oznaczenie geodezyjne: obręb [...],[...], działki nr [...] i [...]), ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając decyzję Prezydent W. podał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. D., sformułowany prawidłowo i zawierający wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniesiony w dniu 2 maja 2016 r. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że teren którego dotyczy wniosek nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem możliwość dokonania zamierzonej przez wnioskodawcę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego musiała zostać oceniona poprzez decyzję wydawaną w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu Prezydent W. przedstawił również czynności procesowe, wymagane w sprawie oraz wyjaśnił, że podstawą działań związanych z ustaleniem zasad przeznaczania terenów na określone cele oraz zasad zagospodarowania i zabudowy jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, przy czym narzędziem służącym ochronie ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego jest przepis art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy, określający bezwzględne warunki ustalania w decyzji warunków zabudowy dla zamierzenia inwestorskiego. Z uzasadnienia wynika również, że nieruchomość wskazana we wniosku zlokalizowana jest na obrzeżu osiedla zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, która od strony północy i zachodu sąsiaduje z terenami rolniczymi. Wśród zabudowy występuje żłobek i przedszkole realizujące funkcję usług zdrowia i edukacji i stanowiące uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu orzekającego rozpoznanie funkcji występujących w obszarze analizowanym wskazuje, że planowana inwestycja nie wpisuje się w kontynuację cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Funkcja usługowa – elektromechanika nie jest zgodna z dominującą funkcją mieszkalną jednorodzinną o cechach zabudowy kameralnej, ekstensywnej. W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki wskazane w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia opisanego w przedmiotowym wniosku z dnia 2 maja 2016 r. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez R. D., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przedstawiło analizę charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych, wskazując na regulacje zawarte w art. 52 ust. 3, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy. Kolegium wyjaśniło przy tym, że powołane przepisy upoważniają do stwierdzenia związanego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jego konsekwencją jest to, że organ lokalizacyjny nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy oraz przepisach odrębnych. Następnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Prawa do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości nie można jednak pojmować w kategoriach prawa nieograniczonego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu eksponuje i chroni trzy wartości: 1. ład przestrzenny 2. prawo do zagospodarowania nieruchomości 3. interes osób trzecich. Zarówno zasada zachowania ładu przestrzennego, jak i ochrony prawa własności oraz interesów osób trzecich muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Z powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że decyzji pozytywnej nie można wydać jeżeli nie został spełniony warunek, o którym mowa w tym przepisie. Stosownie do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez funkcję należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu nie oznacza, że "nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ja pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy" (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2013, legalis, komentarz do, str. 500). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się na potrzebę szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji, ale jednocześnie zwraca uwagę, że szerokie rozumienie kontynuacji funkcji wcale nie oznacza dowolności wskazując, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2622/14). Natomiast w wyroku z dnia 27 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1636/08, Legalis) wywiódł: "z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, iż w określonych warunkach niezbędne jest przyjęcie tożsamej funkcji zabudowy, a wyjątek może dotyczyć tylko zabudowy pozostającej w zgodzie z funkcją podstawową". Kolegium podkreśliło w uzasadnieniu, że z powołanych poglądów orzecznictwa wynika, iż swoboda zagospodarowania terenu jest istotnym elementem przy ocenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, ale w ramach poszanowania innych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasady zachowania ładu przestrzennego i poszanowania interesu osób trzecich. W dalszej części uzasadnienia Kolegium – odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy – wskazało, że obszar analizowany charakteryzuje się jednolitą zabudową. Dominuje w sposób zdecydowany funkcja mieszkaniowa z jednym rodzajem zabudowy - mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedynie na skraju obszaru analizowanego (od strony wschodniej) zlokalizowana została zabudowa usługowa. Budynki usługowe położone są w odległości około 140 - 150 m od terenu inwestycji. Znajdujące się w obszarze analizowanym budynki usługowe stanowią jednak naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i przeznaczone są pod usługi edukacji (żłobek i przedszkole). W wyroku z dnia 13 października 2009 r. (II OSK 1566/08) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że w świetle treści, a także wykładni systemowej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inaczej trzeba ocenić sytuację kiedy określony typ funkcji terenu istniejący w sąsiedztwie, a towarzyszący funkcji podstawowej, ma ograniczony zakres, mieszcząc się w infrastrukturze funkcji podstawowej a inaczej, kiedy funkcje o charakterze infrastrukturalnym w stosunku do funkcji podstawowej określonego terenu zdecydowanie wykraczają poza obszar, na którym mają być lokalizowane. W tym pierwszym przypadku, statuowana art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, zasada dobrego sąsiedztwa będzie spełniona, zaś w drugim przypadku wręcz przeciwnie. W ocenie Kolegium projektowana funkcja usługowa - zakład mechaniki pojazdowej pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. W praktyce nie da się bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej z intensywną aktywnością gospodarczą, zarówno w sferze urbanistycznej, gospodarczo - społecznej, jak i kulturowej. Co istotne planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełninia zabudowy mieszkaniowej. Jest tak przede wszystkim dlatego, że zakład mechaniki pojazdowej nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej. Ponadto usługi napraw pojazdów są usługami o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej. Nie należą do inwestycji mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ale charakteryzują się znaczną uciążliwością dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w obszarze analizowanym brak jest budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze, itp.), która dawałby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Zakład naprawy pojazdów nie pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową i uzupełniającą ją funkcją usług edukacji. W konsekwencji planowana inwestycja nie może zyskać akceptacji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podało też w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, które mogłyby stanowić podstawę decyzji kasacyjnej. Wyjaśniło też, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada wymogom § 3 rozporządzenia planistycznego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Frontem działki jest część, która przylega do ulicy Rolniczej. Front działki wynosi około 10 m, a zatem minimalny obszar winien być wyznaczony na poziomie około 50 m. Tak też obszar analizowany został wyznaczony w odległości od 50 do 180 m. Zdaniem Kolegium, organ bardzo dobrze uchwycił całość urbanistyczną, opierając granice obszaru analizowanego na ciągach komunikacyjnych rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Zasadnie organ też powiększył granice obszaru analizowanego w kierunku wschodnim przyjmując do zbadania zabudowę usługową. Teren inwestycji znajduje się w centralnej części obszaru analizowanego, co gwarantuje obiektywne zbadania kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Odchylenia w odległościach obszaru analizowanego w kierunku południowym i wschodnim podyktowane są koniecznością przyjęcia do analizy powierzchni całych działek i uchwycenia urbanistycznej całości. Ta zasada także została zachowana, zatem obszar analizowany został wyznaczony z zachowaniem wszelkich reguł dowodowych. Zdaniem Kolegium, także ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego, a wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Ponadto uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa i prawidłowo wskazuje ustalenia, faktyczne i motywy prawne. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. D., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik działający imieniem R. D. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 in media i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez błędne ustalenie w zakresie funkcji analizowanego terenu, tj. przyjęcie, że ma on funkcję mieszkaniową, w sytuacji, gdy występujące na analizowanym terenie obiekty usługowe (żłobek, przedszkole) skutkują zmianą funkcji terenu na mieszkaniowo-usługowy; b) art. 7 in media i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności całkowite pominięcie przy ocenie przesłanki dobrego sąsiedztwa zakresu i rozmiarów planowanej przez Skarżącego działalności (inwestycji), a także dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja będzie uciążliwa; - co skutkowało błędnym ustaleniem, że zamierzona inwestycja jest nie do pogodzenia z mieszkaniowa funkcja terenu i jako taka nie stanowi kontynuacji funkcji terenu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa; b) art. 56 w zw. z 64 ust. I u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej dla Skarżącego w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki ustalenia na jego rzecz warunków zabudowy. Powołując się na te sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej w mocy skarżonym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a ponadto przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz dopuszczenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność prowadzenia na terenie osiedla działalności produkcyjnej okien i mieszkalno-usługowego charakteru zabudowań na tym terenie. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w jej petitum. Pełnomocnik R. D. – nie zgadzając się z oceną przyjętą przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy – wskazał w niej m. in., że kwestii kontynuacji funkcji nie można interpretować zwężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Odwołał się przy tym do poglądu judykatury, zgodnie z którym "zasada dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, czy dominującej, ale stanowi jej uzupełnienie, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamierzenie inwestycyjne sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, zatem nie dające się z nią pogodzić. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik R. D. zwrócił też uwagę, że na skraju obszaru analizowanego, wyznaczonego w tej sprawie, zlokalizowana jest zabudowa usługowa tj. żłobek i przedszkole. Zdaniem pełnomocnika to ustalenie Kolegium marginalizuje wskazując, że w obszarze analizowanym brak jest zakładów naprawczych, rzemieślniczych, zatem nie ma podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji i pomijając jednocześnie zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie pełnomocnika, powołującego się na stanowisko sądów administracyjnych, w kategorii zabudowy usługowej mieszczą się budynki związane z wszelkimi rodzajami usług. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że Kolegium dokonując nieuprawnionego zawężenia funkcji usługowej nie poczyniło żadnych ustaleń, co do zakresu zamierzonej przez skarżącego działalności i nie wyjaśniło, wedle jakiego kryterium oceniało "uciążliwość" planowanej działalności. Zdaniem pełnomocnika występujące w obszarze analizowanym budynki usługowe tj. żłobek i przedszkole nakazują przyjąć, że na obszarze analizowanym występuje funkcja mieszana: mieszkaniowo-usługowa, a w taką funkcję bezsprzecznie wpisuje się zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania terenu tj. zmiana budynku garażowego na zakład usług elektromechaniki i elektroniki samochodowej. W doręczonej Sądowi w dniu 3 kwietnia 2017 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu wniosku wyjaśniło m. in., że planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie stanowi infrastrukturalnego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Zakład mechaniki pojazdowej nie stanowi usługi niezbędnej, czy pomocniczej dla zabudowy jednorodzinnej, a usługi napraw pojazdów są usługami o znacznym stopniu uciążliwości sąsiedzkiej i charakteryzują się znaczną uciążliwością z perspektywy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze analizowanym brak jest budynków o podobnej funkcji (zakłady naprawcze, rzemieślnicze itp.), co dawałoby podstawy do stwierdzenia kontynuacji funkcji. Zakład naprawy pojazdów nie pozostaje w czytelnych i uporządkowanych relacjach z funkcją mieszkaniową i uzupełniającą ją funkcją usług edukacji i nie może zyskać akceptacji w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 12 czerwca 2008 r. (II SA/Wr 728/07) - wbrew twierdzeniem skargi - wyraźnie pokazuje, że ustalenie zakresu prowadzonej działalności odnosi się do obszaru świadczonych usług. Jeżeli planowane usługi mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców sąsiedztwa, to stanowią one kontynuację funkcji mieszkaniowej. Jeżeli zaś usługi nie są niezbędne i swym rodzajem wychodzą poza obszar sąsiedztwa, tzn. będą one świadczone dla podmiotów spoza sąsiedztwa, to zasada kontynuacji funkcji nie jest spełniona. W przypadku zakładu mechaniki pojazdowej zakres jego działalności nie jest ukierunkowany na potrzeby mieszkańców osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Wbrew zarzutom skargi, nie wymaga to prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zakres usług jest oceniany obiektywnie, a nie subiektywnie. Oznacza to, że wskazany rodzaj usług i przeprowadzenie rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy pozwala w sposób obiektywny ocenić infrastrukturalność planowanych usług. W kontekście powyższego zakład mechaniki pojazdowej nie jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 28 czerwca 2017 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, wskazując dodatkowo, że organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że zamierzona przez skarżącego działalność usługowa może powodować uciążliwości dla osób trzecich. Skarżący oświadczył, że przy tej samej ulicy znajdują się obiekty usługowo-rzemieślnicze, a w obszarze analizowanym zakład produkcji i sprzedaży okien. Obecne na rozprawie uczestniczki postępowania wniosły o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Dąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności - będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego we Wrocławiu orzekająca o odmowie ustalenia na rzecz R. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy. Zgodnie z postanowieniem ustawodawcy zawartym w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej przywoływanej, takie zamierzenie inwestorskie jak zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa przywoływany w uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organów właściwych instancyjnie, w rozpatrywanej nie sprawie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nakazująca by co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie warunków zabudowy jest następnym etapem realizacji inwestycji, służącym ustaleniu, czy zamierzenie inwestycyjne może być podjęte na danym terenie, jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny oraz sposób zagospodarowania terenu, w którym nowa zabudowa lub nowa funkcja ma się wkomponować. Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie przez architekta lub urbanistę - stosownie do wymogu art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 powoływanej ustawy – analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie i na podstawie której określone są przez organ orzekający o warunkach zabudowy wszystkie istotne ustalenia w zakresie istnienia kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami parametrów. W analizie poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić elementy ładu przestrzennego, istniejącego na danym obszarze analizowanym w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy, wskazując obraz rzeczywistości urbanistycznej istniejącej na danym obszarze. Analizą objęty jest teren wyznaczony stosownie do reguł wynikających z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływanego. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 powoływanej ustawy. Jednocześnie w § 3 ust. 2 rozporządzenia prawodawca postanowił, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Z przywołanych przepisów wynika, że prawodawca nie pozostania organowi swobodnego uznania przy ustalaniu wielkości obszaru. Wyznaczając ten obszar organ prowadzący postępowanie powinien uwzględniać treść art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy, który przewiduje, że analizie, dokonywanej na potrzeby orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna podlegać sąsiednia okolica i jej zagospodarowanie, stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy istniejących w sąsiedztwie terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione jest od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno też uwzględnić zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W judykaturze administracyjnej podkreślano też, że pojęcie działki sąsiedzkiej nie można ograniczać do działki przylegającej do działki inwestora, ale należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalająca organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania zamierzonej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (np. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 646/06, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/06 i z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 774/15). W powołanym orzecznictwie wskazywano także, że właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ powinien też dokonać oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego przy uwzględnieniu kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki jest prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", wskazując jednocześnie, że brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego o promieniu większym, jeżeli jest to uzasadnione szczególnym sposobem zagospodarowania danego obszaru, jednak każde powiększenie obszaru analizowanego wymaga uzasadnienia i powinno wynikać z okoliczności sprawy. Odnosząc powyższe do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że zarówno w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, jak i w skardze nie był kwestionowany sposób ustalenia szerokości frontu działki, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, jako parametru wyznaczającego wielkość obszaru analizowanego, na którym – stosownie do art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przeprowadzono analizę funkcji oraz cel zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w sposób znacznie przekraczający minimalne odległości wskazane w powoływanym wcześniej rozporządzeniu. Okolicznością nie kwestionowaną przez skarżącego, wynikającą z akt sprawy jest szerokość frontu działki, której dotyczy wniosek, czyli jej części przylegającej do ulicy [...], wynosząca ok. 10 metrów. Przy uwzględnieniu zasady przyjętej w § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia minimalny obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Materiał sprawy potwierdza, że organy właściwe instancyjnie zastosowały się do tego wymogu, wyznaczając obszar analizowany w odległości od 50 do 180 metrów, czyli powiększając go o 130 metrów. Istotne też jest, że minimalny parametr został przyjęty w stosunku do terenów sąsiednich w kierunku zachodnim, o charakterze rolniczym i niezabudowanych, natomiast parametr powiększony do 180 metrów został przyjęty dla kierunku wschodniego i południowo-wschodniego, obejmującego tereny zabudowane i zurbanizowane. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę organu odwoławczego o braku podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości przyjęcia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, a poprzez to zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sadu – akceptującego stanowisko przedstawione w omawianym poniżej zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny – określenie przez prawodawcę w powoływanym wcześniej rozporządzeniu minimalnych odległości przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji i cech przedmiotowego obiektu. Istotne bowiem jest, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, a takiego celu nie realizuje nadmierne "rozszerzanie" obszaru analizowanego, wbrew zastanym realiom urbanistycznym (np. wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14). Stan istniejący w obszarze analizowanym, przedstawiony na załącznikach nr 2 i nr 3 do decyzji Prezydenta W., wydanej w tej sprawie wskazuje, że zamierzona inwestycja byłaby zlokalizowana na obszarze osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, sytuowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych na działkach o niskiej intensywności zabudowy mieszkaniowej, której towarzyszą budynki gospodarcze i garażowe. We wschodniej części powiększonego obszaru analizowanego znajduje się żłobek i przedszkole, które stanowią funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu należy uznać racje organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, stwierdzających, że funkcja usługowa w zakresie elektromechaniki i elektroniki samochodowej nie jest zgodna z dominującą funkcją mieszkalną jednorodzinną o cechach właściwych dla zabudowy kameralnej, ekstensywnej, a istniejące w obszarze analizowanym usługi zdrowia i edukacji realizowane w obiektach żłobka i przedszkola stanowią bezpośrednie uzupełnienie funkcji mieszkalnej. W warunkach prawnych ukształtowanych obowiązującymi przepisami prawa materialnego i sprawowanym w ich zakresie orzecznictwem zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego, usytuowanego przy ul. [...] we W. nie może być uznana za spełniającą warunek kontynuacji funkcji, mimo akceptacji twierdzenia, że kontynuacja nie oznacza jednorodności, czy tożsamości zabudowy lub funkcji. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazującego – z powołaniem się na poglądy judykatury administracyjnej, że zamierzonej funkcji usługowej nie można kwalifikować jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Zasadnie też – w uznaniu Sądu – Kolegium przyjmuje jako kryteria niezbędność usług dla mieszkańców i zakres działalności usługowej, postrzegany poprzez obszar świadczonych usług. Oznacza to, że określona usługa może odpowiadać wymogowi kontynuacji funkcji i zasadzie dobrego sąsiedztwa w obszarze zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową, jeżeli służy zaspokojeniu powszechnej potrzeby, stanowiącej stosownie do stosunków urbanistycznych naturalną konsekwencję zamieszkiwania przez lokalną społeczność danego obszaru. Wprowadzenie do danego obszaru zmiany w jego zagospodarowaniu, czy wprowadzenie nowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu poprzez zmianę jego funkcji powinno pozostawać w racjonalnej zgodności ze stanem zastanym (faktycznym) i zwyczajowo postrzeganym współegzystowaniu sąsiedzkim. W rozpoznawanej sprawie istotne też jest – na co wskazywały organy orzekające, że w obszarze analizowanym nie stwierdzono obiektów usługowych o profilu działalności porównywalnym z zamierzonym przez skarżącego sposobem użytkowania budynku garażowego. Dodatkowo należy też wskazać, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ dysponujący w konkretnej sprawie kompetencją decyzyjną jest zobowiązany orzec pozytywnie tzn. zgodnie z żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jest zobligowany do odmowy ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego i procesowego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i mając to na względzie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.