II SA/Wr 213/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 14 lipca 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła informacja WIOŚ, że w dniu 23 sierpnia 2014 r. przeprowadzono pomiary poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład – restaurację Z.. W tym dniu skarżąca D.K. prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą Z.. Po kontroli WIOŚ skarżąca została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, a następnie w dniu 7 maja 2015 r. ponownie zgłosiła rozpoczęcie działalności gospodarczej, takiej samej jak uprzednio (ten sam adres, ta sama nazwa, ten sam numer NIP, ten sam rodzaj działalności). Informację przekazano w związku z powtarzającymi się zgłoszeniami okolicznych mieszkańców na temat uciążliwego hałasu. Do informacji dołączono sprawozdanie z kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2014 r., sporządzone w dniu 25 sierpnia 2014 r. Prezydent W. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania dla skarżącej decyzji ustalającej dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego przez Z.. W zawiadomieniu podał, że wskazane wyżej sprawozdanie otrzymał już w 2014 r. i wszczął takie samo postępowanie, jednak umorzył je po ustaleniu, że nastąpiło wykreślenie działalności prowadzonej przez skarżącą z rejestru, zaś właściciel nieruchomości wypowiedział jej umowę użyczenia lokalu pod Zajazd. Decyzja o umorzeniu wydana została w dniu [...] r. Wobec ponownego zawiadomienia przez WIOŚ należało ponownie wszcząć postępowanie w tej sprawie. Zawiadomienie organ ten skierował do skarżącej oraz jednej z osób, które zgłosiły do WIOŚ o uciążliwym hałasie. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 115a ust.1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ustalił dla skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z. D.K. pod podanym adresem, dopuszczalne poziomy hałasu emitowanego do środowiska przez Z. – adres, dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla pory dnia 50dB i dla pory nocnej 40 dB. Dnia następnego wpłynął do tego organu wniosek skarżącej o umorzenie postępowania, gdyż w dniu 14 września 2015 r. skarżąca zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej oraz nastąpiło rozwiązanie umowy użyczenia lokalu, zaś decyzja może zostać wydana jedynie wobec przedsiębiorcy (art. 115a ust. 2 ustawy). Jednocześnie skarżąca zakwestionowała przymiot strony przyznany mieszkance osiedla mieszkaniowego. W odwołaniu skarżąca działająca przez adwokata przytoczyła takie same twierdzenia, zarzuty i wnioski. Zaskarżoną decyzją organ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i – orzekając co do istoty sprawy – ustalił dla zakładu "Z." (adres) dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska, w odniesieniu do najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowej (na identycznym poziomie jak w decyzji pierwszej instancji). W uzasadnieniu organ wskazał, że z niebudzącego wątpliwości sprawozdania z pomiarów, w dacie kontroli emisja hałasu z terenu zakładu przekraczała dopuszczalne normy (poziom dźwięku w nocy wyniósł 52,9 dB). Oddziaływanie akustyczne rozciąga się na teren przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uzasadniało to określenie dopuszczalnych poziomów hałasu w rozmiarze wynikającym z cyt. rozporządzenia (por. wyrok II SA/Gd 399/12). Organ zauważył, że wydanie tej decyzji nie jest dopuszczalne, gdy hałas powstaje w związku z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą (art. 115a ust. 2). W nin. sprawie ustalenie poziomu emisji nastąpiło w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Organ powołał tytuł prawny przysługujący skarżącej do zakładu na podstawie umowy użyczenia z dnia 1 maja 2015 r. Gdy ponadnormatywna emisja hałasu związana była z działalnością przedsiębiorcy, to ustawa nie zakazuje wydania decyzji wobec tego podmiotu, o ile nawet już nim nie jest. Celem ustawy jest doprowadzenie hałasu do dopuszczalnego poziomu na określonym terenie. Decyzja ma znaczenie prewencyjne (patrz Komentarz B. Rakoczego i wyrok II OSK 6/10). Zakład nie musi funkcjonować w dniu wydania decyzji, decyzja nie nakłada nowych obowiązków (por. wyrok II SA/Wr 431/09). Skarżąca prowadzi działalność sezonowo i cyklicznie, co nie powinno wykluczać wydania decyzji. Decyzja jedynie nawiązuje do chociażby jednorazowego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w przeszłości. Przedsiębiorca mógłby w celu uniknięcia odpowiedzialności doraźnie i nawet na kilka dni przerywać działalność, aby zaraz po umorzeniu postępowania ją podejmować. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Nadal istnieje strona internetowa "Z.". W ocenie organu rozstrzygnięcie zgodnie z brzmieniem przepisu powinno odnosić się do konkretnego zakładu, a nie przedsiębiorcy go prowadzącego. Stroną jest właściciel zakładu, lecz dopuszczalne poziomy hałasu ustala się "dla danego zakładu" powodującego emisję (zob. wyroki II OSK 2539/12, 2486/10), do którego posiada tytuł prawny (art. 3 pkt 48 ustawy). W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a. i art. 115a ust. 1 i 2 POŚ oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie domagała się zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podtrzymała dotychczasowe twierdzenia. Dodatkowo zarzuciła, że w postępowaniu administracyjnym pominięto właściciela nieruchomości, w której znajdował się zakład. Decyzja adresowana jest do zakładu, który nie istnieje. Nie wiadomo, kogo dotyczy decyzja. Od dnia 14 września 2015 r. skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej, co wynika z wydruku z ewidencji działalności gospodarczej, zaś umowa użyczenia została rozwiązana. Nie ma obecnie określonego w zawiadomieniu o wszczęciu, przedmiotu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podtrzymał twierdzenia, że skarżąca zakończyła działalność gospodarczą w dniu 14 września 2015 r., co nie wykluczało wydania decyzji wobec zakładu oraz jednocześnie, że zakład oferuje w internacie swoje usługi do chwili obecnej. Nie ma znaczenia, że jako kontakt dla klientów wskazana została A.K., a nie skarżąca. Miało natomiast znaczenie, że pełnomocnikiem skarżącej jest właściciel nieruchomości, więc nie miało miejsca pominięcie jego osoby. Wobec wydania decyzji wobec zakładu, jego każdorazowy właściciel lub władający będzie zobowiązany do realizacji obowiązków (np. według § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji Dz. U. z 2014 r., poz. 1542). Z dokumentów w aktach sprawy wynika, że Z. funkcjonuje od 2004 r. i nadal. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wiadomo, zgodnie z art. 115a POŚ (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie m.in. pomiarów dokonanych przez WIOŚ, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu (ust.1), przy czym, jeżeli hałas powstaje w związku m.in. z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji tej nie wydaje się. Według art. 3 pkt 48 POŚ zakład to jedna lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Pojęcie eksploatacji instalacji lub urządzenia obejmuje również ich utrzymywanie w sprawności (art. 3 pkt 3). Ustawa definiuje prowadzącego instalację (art. 3 pkt 31 jako podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instancją w celu jej eksploatacji), podmiot korzystający ze środowiska (art. 3 pkt 20 – to przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz. U. z 2013 r., poz. 672 lub jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie to wymaga pozwolenia), tytuł prawny (art. 3 pkt 41 – prawa rzeczowe lub stosunek zobowiązaniowy), użytkownika urządzenia (art. 3 pkt 42a – analogicznie jak prowadzącego instancję), a ponadto pojęcia emisji (pkt 4), hałasu (pkt 5), instalacji (pkt 6), poziomu dźwięku A (pkt 26a) i równoważnego poziomu hałasu (pkt 32b art. 3 POŚ). W nin. sprawie zostało należycie udokumentowane i było niesporne, że spełnione zostały przedmiotowe przesłanki decyzji wymienione w art. 115a. Wymagał natomiast ustalenia lub rozważenia przez organy aspekt podmiotowy sprawy w związku z zagadnieniem adresata decyzji i zarzutami skarżącej, że zaprzestała prowadzenia zakładu przed datą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Można od razu dodać, że w ocenie Sądu problematyka strony podmiotowej sprawy obejmuje ponadto rozważenie kręgu podmiotów mających interes prawny w tej sprawie. Wywód prawny organu w tym zakresie nadaje pojęciom zawartym w ustawie znaczenie samodzielne, pozwalające na pominięcie podstawowych pojęć i instytucji prawa postępowania administracyjnego. Było to ujęcie nieprawidłowe. Nin. sprawa należy do typowych spraw administracyjnych, czyli spraw konkretnego podmiotu, któremu ustawa pozwala być stroną (art. 1 pkt 1 k.p.a. – sprawa indywidualna, art.28, art. 29 i art. 30 k.p.a. – sprawa podmiotu, której cechy albo wola ustawodawcy pozwalają być stroną). Podmiot ten jest zatem albo osobą prawa cywilnego, albo jednostką organizacją lub organizacją społeczną uznaną za twór społeczny mogący być stroną. W przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną podmiotem tym jest ta właśnie osoba, oznaczona imieniem i nazwiskiem. Nazwa prowadzonej działalności gospodarczej nie tylko nie ma samodzielnego znaczenia w obrocie prawnym, ale nawet nie powinna dookreślać oznaczenia takiej strony. Do elementów pojęcia decyzji administracyjnej również należy skonkretyzowanie jej adresata, którym powinien być jeden z podmiotów mogących być stroną (por. wyrok IV SA 2264/96), zaś nałożone decyzją obowiązki mają z reguły charakter osobisty i niezbywalny. O bezprzedmiotowości postępowania ze względów podmiotowych decyduje zarówno niemożność bycia stroną w ogóle, jak i w konkretnej sprawie (brak legitymacji procesowej) przez adresata decyzji (patrz M. Romańska Komentarz do art. 105 k.p.a. teza 7). Istotne dla rozstrzygnięcia nin. sprawy powinno być ponadto rozważenie skutków prawnych ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania, zatem czy wyklucza ona orzekanie kolejną decyzją merytoryczną w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz takim samym układzie podmiotowym, aż do sankcji nieważności włącznie (patrz M. Romańska cyt. dzieło teza 21, T. Kiełkowski Komentarz do art. 156 k.p.a. teza 12 oraz powołane tam rozbieżne orzecznictwo sądowe). Sądowi trudno wypowiedzieć się na ten temat wiążąco, bowiem niezbędne byłoby dołączenie akt sprawy umorzonej. Z przytoczeń organów wynikało, że to samo sprawozdanie z pomiarów hałasu oraz identyczne zachowanie się skarżącej tj. wyrejestrowanie działalności gospodarczej i utrata prawa do lokalu wywołało najpierw umorzenie postępowania z powodu oceny tego zachowania się oraz niedługo później wydanie w nin. sprawie decyzji merytorycznej. Budzi wątpliwości, czy wykorzystanie pomiarów do wydania decyzji umarzającej, pozwala na oparcie się na nich przy wydaniu decyzji merytorycznej, bez ich ponowienia. Ogólnie w tym zakresie bardziej przekonujące wydaje się stanowisko T. Kiełkowskiego o braku stanu rei iudicatae (por. Z Reisch "Res iudicata" s. 44, 47-48, 50, 91,115). Stan rzeczy osądzonej ze swej istoty powinien dotyczyć następstw prawomocności materialnej decyzji merytorycznej, nie zaś ponadto decyzji umarzającej postępowanie. Wypada natomiast wzmiankować o kwestii skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.), gdyby za rzeczywistego adresata decyzji uznać restaurację lub jej nazwę lub gdyby uznać, że wyrejestrowanie działalności gospodarczej przez podmiot prowadzący restaurację pozbawia go przymiotu strony. Sąd tej kwestii bliżej nie rozwija, bowiem nie aprobując samego wywodu prawnego organu, nie uznał decyzji za skierowaną do przedmiotu lub niestrony, o czym dalej. Strona podmiotowa sprawy stosowania art. 115a POŚ co do zasady nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Stroną jest przede wszystkim podmiot prowadzący zakład, czyli korzystający ze środowiska poza ramami korzystania powszechnego (patrz art. 4 i art. 2 ust. 2a POŚ) oraz podmioty objęte ochroną przed hałasem (art. 112, art.113 ust. 2) określane niezbyt precyzyjnie jako "co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu" (K. Gruszecki teza 4 Komentarz do art. 115a) lub będące właścicielami nieruchomości zabudowanych znajdujących się w obszarze podwyższonej emisji hałasu (wyroki II SA/Kr 1323/12 i II OSK 864/13, w którym powołano art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. oraz wcześniejsze orzecznictwo NSA, a także omówiono art. 2 ust. 1 dyrektywy 2002/49/WE Dz. U. UEL z 18 lipca 2002 r., ponadto patrz wyrok II OSK 2486/10). W ocenie Sądu niewątpliwie stroną w takiej sprawie jest w szczególności właściciel (użytkownik wieczysty, wspólnota mieszkaniowa, spółdzielnia mieszkaniowa itp.) nieruchomości, na terenie której położony jest zakład, jako dysponujący tytułem prawnorzeczowym do instalacji, o ile nawet jej prowadzącym lub użytkownikiem jest inny podmiot na podstawie stosunku zobowiązaniowego, oraz oczywiście jako właściciel nieruchomości objętej emisją hałasu. Już dotychczasowe rozważania stanowią podstawę do uchylenia wydanych w nin. sprawie decyzji z uwagi na pominięcie w postępowaniu nie tylko rozważań dotyczących kręgu stron, ale niewątpliwe ponadto licznych podmiotów będących stronami, w tym właściciela zakładu. Oczywiście adresatem decyzji nie może być ten właściciel, skoro jak do tej pory ustalono, nie jest on przedsiębiorcą prowadzącym zakład. Jednak organy przedwcześnie ustaliły, że skarżąca zaprzestała prowadzenia zakładu lub bezpodstawnie odstąpiły od ustalenia podmiotu prowadzącego aktualnie zakład, który jak twierdzą nieprzerwanie funkcjonuje. O ile jednym z podmiotów korzystających ze środowiska jest przedsiębiorca, to należy ustalić jego osobę oraz podstawę prawną korzystania przez nią z danego zakładu niezależnie od istnienia formalnego udokumentowania lub legalnego prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest osoba prowadząca działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zaś cechami tej działalności są charakter zarobkowy, prowadzenie w sposób zorganizowany i ciągły. Kwestie rejestracji, wyrejestrowania, zgodności działalności z prawem podatkowym lub innymi działami prawa administracyjnego i rodzaju stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z zakładu, nie ma tutaj znaczenia. Niewątpliwie łatwiej jest ustalić osobę przedsiębiorcy w oparciu o ewidencję działalności gospodarczej, zaś przysługiwania jej tytułu prawnego w oparciu o pisemną umowę. Nie zwalnia to organu, a tym bardziej nie wyklucza, powinności wyjaśnienia czy prowadzona jest działalność i przez kogo oraz na jakiej podstawie cywilnoprawnej w sytuacji gdy takich dokumentów nie ma. Z dotychczasowych ustaleń wynikało niewątpliwe, że wyrejestrowanie działalności gospodarczej przez skarżącą nastąpiło wyłącznie w celu uniknięcia skierowania do niej decyzji z art. 115a, zaś wyrejestrowanie to nie było połączone z przerwaniem działalności gospodarczej w zakładzie, co niewątpliwie odbywało się za zgodą właściciela. Sposobem przeciwdziałania temu nie powinno być kierowanie decyzji do przedmiotu (zakładu), o czym była już mowa i przekonywanie, że o sposobie rozstrzygnięcia sprawy powinien decydować stan sprzed wszczęcia postępowania w aspekcie podmiotowym już nieaktualny. Organ ma więc wszelkimi środkami dowodowymi ustalić istnienie zakładu i podmiot prowadzący, czego nie wyklucza brak rejestracji działalności gospodarczej oraz samodzielnie rozstrzygnąć o istnieniu tytułu prawnego z zakresu prawa cywilnego pamiętając o tym, że źródłem stosunku zobowiązaniowego nie są wyłącznie umowy, zaś o istnieniu umowy nie świadczy wyłącznie jej pisemna forma lub przynależność do umów nazwanych. Jest to po prostu kwestia pełnych i nie podważalnych ustaleń faktycznych, czyli kwestia procesowa, przy czym trudności w wyjaśnieniu okoliczności sprawy nie należy utożsamiać z niemożnością dokonania ustaleń. Organ powinien również dokonać rozważań na temat aktualności czy miarodajności dotychczasowych pomiarów (patrz wyroki II OSK 2539/12, 1326/11, 6/10 oraz II SA/Kr 420/15 i II SA/Wr 622/11, 405/14). Z dotychczasowych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja narusza art. 115a POŚ i art.28 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1a p.p.s.a.) oraz narusza art. 7, art. 77 §1 i art.107 §3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Dlatego i zgodnie ponadto z art. 210 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.