II SA/Wr 216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kunice z dnia 28 września 2012 r. Nr XX/105/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. Topolowej II, obręb Grzybiany I. stwierdza nieważność § 7 i § 13 ust. 1 we fragmencie: ,,Prowadzenie sieci poza pasem w liniach rozgraniczających dróg wymaga uzgodnienia z właścicielem działki i zarządcą sieci".; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Kunice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 28 września 2012 r. Nr XX/105/12, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 1 i 2 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) – dalej u.p.z.p. oraz na podstawie uchwały Rady Gminy Kunice nr XLIII/253/10 z dnia 30 września 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkalno-usługowej rejonu ul. Topolowej II, obręb Grzybiany, po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Rada Gminy Kunice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkalno-usługowej rejonu ul. Topolowej II, obręb Grzybiany. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia nieważności § 7 oraz § 13 ust. 1 we fragmencie ,,Prowadzenie sieci poza pasem w liniach rozgraniczających dróg wymaga uzgodnienia z właścicielem działki i zarządcą sieci" i zasądzenia do strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przypisanych. Organ nadzoru zarzucił bowiem podjęcie: - § 7 z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - dalej ustawy o ochronie zabytków. - § 13 ust. 1 we wskazanym fragmencie z naruszeniem 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dalej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski podniósł, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu 10 października 2012 r.. Ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin od doręczenia organowi nadzoru uchwały, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wykazała, że Rada Gminy Kunice uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszyła zasady sporządzania planu, co jak wskazano w skardze oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Konstruując precyzyjne zarzuty skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w § 7 Rada Gminy postanowiła, że ,,W zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustala się, iż kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe Wójta Gminy Kunice". Zdaniem Wojewody w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zdaniem organu nadzoru wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidulanych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy Kunice musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślono, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Analizując dalej nieprawidłowy w ocenie organu nadzoru zapis § 7 uchwały podano, iż stanowi on powtórzenie normy ustawowej wyrażonej w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że ,,Kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". W ocenie organu nadzoru rozpatrywany zapis uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencje do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Art. 1 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Tym samym należy uznać, że podejmując § 7 uchwały Rada Gminy wkroczyła w uprawnienia ustawodawcy. W dalszej kolejności Skarżący stwierdził, że § 7 uchwały narusza zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9. Chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Na podstawie powyższego odesłania do przedmiotowej uchwały znajduje zastosowanie § 118 załącznika do rozporządzenia, zamieszczony w dziale V tego załącznika, zgodnie z którym w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W dalszej części skargi organ nadzoru podał treść § 13 ust. 1 uchwały o brzmieniu ,,Ustala się, że sieci telekomunikacyjne, zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną, wodę i odprowadzania ścieków należy projektować w pasie linii rozgraniczających dróg, jako sieci podziemne. Odstępstwa od ustalonej zasady możliwe są wyłącznie w przypadku wykazania konieczności wynikającej z warunków technicznych prowadzenia sieci. Prowadzenie sieci poza pasem w liniach rozgraniczających dróg wymaga uzgodnienia z właścicielem działki i zarządcą sieci". Według Wojewody Dolnośląskiego zdanie trzecie § 13 ust. 1 uchwały wykracza poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. skonkretyzowanych w § 4 pkt 9 lit.a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z brzmienia kwestionowanego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Skarżącego wynika, że to właścicielowi działki i zarządcy sieci przyznano kompetencję do decydowania o sposobie zagospodarowania poszczególnych terenów. Taki zapis narusza ustawowo przyznane radzie gminy uprawnienie samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu w ramach, którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. To wyłącznie rada jest uprawniona do określania zmiany ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy i zagospodarowania terenu we właściwym trybie, o którym mowa w art. 27 u.p.z.p. i tego prawa nie może scedować na inny podmiot. Kompetencja do stanowienia prawa miejscowego nie może być przez radę gminy przekazywana (delegowana) na rzecz innych podmiotów, albowiem brak ku temu stosownej podstawy prawnej. Nie można przekazywać uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie określonych zapisów planu adresatom norm prawnych zapisanych w planie. Kwestionowane postanowienia planu przewidują, iż o ostatecznym kształcie zapisu planu, decydować może właściciel działki czy zarządca sieci, którzy są jednymi z adresatów tego planu. Jak podano w motywach skargi - jest to nie do pogodzenia z zasadą wyłącznej kompetencji rady gminy w zakresie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części skargi podkreślono, że niedopuszczalne jest takie działanie rady, które prowadzi do zamieszczania w tekście planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych decyzji (wyrażania zgody), przez inny organ lub podmiot w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym. Zamieszczenie w treści planu norm odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur i uzależniających realizację ustaleń planu od uzyskania dodatkowych wymagań w postaci opinii, czy uzgodnień jest nieprawidłowe z punktu obowiązujących przepisów prawa. Odpowiadając na skargę strona przeciwna przyznała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu zapis § 7 wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję, natomiast fragment § 13 ust. 1 pozwala na decydowanie przez właściciela działki i zarządcę sieci o ostatecznym kształcie zapisu planu, co powoduje niezbędność stwierdzenia nieważności kwestionowanych fragmentów uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w zakresie zaskarżonym. Rozpoczynając omówienie motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Kunice. Mając na względzie wskazane kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty skargi, co obligowało sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Jak podnosi się w literaturze prawniczej, teoria państwowa samorządu terytorialnego wychodzi z założenia suwerenności państwa, które może bądź wykonywać władzę bezpośrednio, bądź też może jej część przekazać samorządowi terytorialnemu. Istota samorządu polega na wykonywaniu - jako własnych - praw zwierzchnich odstąpionych przez państwo (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 107). Z tych założeń teoretycznych wypływa zaś praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która przy dokonywaniu oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. W ocenie składu orzekającego regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowa. Gminny prawodawca przystępując do określenia zasad ochrony zabytków wskazał, że w przypadku odkrycia podczas prowadzenia robót budowlanych lub prac ziemnych przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest zabytkiem istnieje obowiązek wstrzymania wszystkich robót mogących uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczenia tego przedmiotu przy użyciu dostępnych środków i miejsca jego odkrycia oraz zawiadomienia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub Wójta Gminy Kunice. Kwestionowane postanowienie bezsprzecznie wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Rada Gminy Kunice przystępując do uregulowania kwestii ochrony zabytków w podejmowanej uchwale zawarła w niej wprost zapis art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, że: kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem ww. postanowienia uchwały w sposób niedopuszczalny stanowią powtórzenie przepisów ustawowych, co jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji określonymi w § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Treść § 7 uchwały godzi również w normę prawną wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Przedstawione w niniejszej sprawie stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (zob. m.in. wyroki z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 241/11, z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 349/11, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 565/11, z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 54/11, z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 494/11, z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 448/11, z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 388/11, z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 387/11, z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 216/11, z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 15/12, z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 129/12). Za słuszny Sąd uznał także zarzut istotnego naruszenia przez § 13 ust. 1 uchwały we fragmencie ,,Prowadzenie sieci poza pasem w liniach rozgraniczających dróg wymaga uzgodnienia z właścicielem działki i zarządcą sieci" art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz uwzględnienia warunków wskazanych przez podmioty takie jak zarządca sieci czy właściciel terenu wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Zgodzić należy się z poglądem Wojewody Dolnośląskiego, że poprzez zapis uchwały doszło do przekazania kompetencji do stanowienia przepisów prawa miejscowego nieuprawnionym do tego podmiotom - zarządcy sieci, właścicielowi nieruchomości. W tej sytuacji zapisy § 13 ust. 1 uchwały powodują, że obowiązujące ustalenia planu w postaci zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Takiego działania nie można jednak pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Niedopuszczalne jest zatem ustalenie zasad przebiegu sieci telekomunikacyjnych, zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną, wodę i odprowadzania ścieków na terenach objętych planem z pominięciem procedury planistycznej. Rada w ramach władztwa planistycznego powinna ustanowić jednoznaczny przebieg obiektów liniowych infrastruktury technicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.