II SA/Wr 227/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia sposobu zagospodarowania działki przez zaprzestanie wykorzystywania terenu działki jako zaplecza sprzętu rolniczego oddala skargę w całości. Zgłoszono zdanie odrębne Decyzją z dnia [...] XII 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania B. G., od decyzji Wójta Gminy W. (dalej jako "wójt") z dnia [...] IX 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazania zagospodarowania nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem miejscowym - uchyliło decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy nakazało B. G. przywrócić sposób zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] IX 2013 r. (Dz.Urz. Woj.D. poz. [...]), przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako zaplecza sprzętu rolniczego. Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] IX 2020 r. (znak: [...]) wójt nakazał B. G. (dalej jako "skarżąca"), jako właścicielce nieruchomości położonej we wsi S. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...], w terminie do dnia [...] III 2021 r. zagospodarować nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym dla terenów położonych w obrębie [...], o nazwie MPZP [...] - zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] IX 2013 r., dalej jako "MPZP". W uzasadnieniu decyzji wójt wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) – dalej jako "upzp" w przedmiocie zagospodarowania przez skarżącą terenu działki [...] w sposób niezgodny z MPZP. Postępowanie wszczęto w związku ze skargą właściciela nieruchomości sąsiedniej podnoszącą uciążliwości związane z cięciem drewna na nieruchomości skarżącej. Ustalono przy tym, że skarżąca nabyła działkę nr [...] w dniu [...] XI 2015 r., oświadczając podczas transakcji, że zakupu dokonuje na potrzeby prowadzonej dzielności gospodarczej pod nazwą "[...]". W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] VII 2020 r. stwierdzono, że na przedmiotowym terenie znajduje się: 1) trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, w którym - wedle oświadczenia skarżącej - mieści się pomieszczenie biurowe o powierzchni ok. 35 - 40 m2; 2) dwukondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy, który wraz z częścią budynku gospodarczego oraz gruntem o powierzchni 0,050 ha jest przedmiotem dzierżawy na rzecz N. G.; 3) zaplecze gospodarcze (budynek jednokondygnacyjny); 4) sprzęty budowlano-gospodarcze; 5) palety drewniane, 6) parking dla samochodów. Podwórze jest w znacznej części wyłożone płytami betonowymi, część podłoża jest gruntowa, a część porośnięta trawą. Skarżąca w trakcie oględzin oświadczyła, że prowadzi działalność związaną z utrzymaniem zieleni i realizacją nasadzeń. Na działce jest cięte i przechowywane drewno z przeznaczeniem wyłącznie na potrzeby własne. Cięcie drzewa przeznaczonego do sprzedaży odbywa się na innej działce - nr [...], obręb [...]. Podczas oględzin obecny był również najemca nieruchomości – N. G., który poinformował, że zgodnie z umową wykorzystuje nieruchomość jako zaplecze sprzętu rolniczego. W ocenie wójta nieruchomość wykorzystywana jest w sposób niezgodny z MPZP, który przewiduje mieszkaniową funkcję terenu z opcją usług uzupełniających nieuciążliwych (symbol 23MN). Skarżąca wykorzystuje bowiem pod działalność gospodarczą ok. 62% powierzchni całkowitej budynków oraz całą powierzchnię działki nr [...], mimo że według ustaleń MPZP na cele usług uzupełniających przeznaczyć można maksymalnie 30% powierzchni terenu nieruchomości oraz 30% powierzchni całkowitej budynku. Tym samym należało zobowiązać skarżącą do zagospodarowania terenu zgodnie z MPZP. Od decyzji wójta skarżąca wniosła odwołanie podnosząc m.in. okoliczność nieuwzględnienia, że skarżąca cięcia drewna dokonuje na innej nieruchomości, zaś dla potrzeb prowadzonej działalności skarżąca zajmuje co najwyżej 9% powierzchni nieruchomości. Podniesiono również, że decyzja wójta została doręczona skarżącej zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Decyzją z dnia [...] XII 2020 r. ([...]) SKO na skutek odwołania uchyliło decyzję wójta i orzekając co do istoty sprawy nakazało skarżącej przywrócić sposób zagospodarowania działki nr [...], obręb [...] zgodny z zapisami MPZP, przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako zaplecza sprzętu rolniczego. SKO wyjaśniło, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp jednak z innych przyczyn, niż wskazane w decyzji wójta. SKO powołało się przy tym na orzecznictwo wskazujące na dopuszczalność zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp również w przypadku samowoli urbanistycznej dotyczącej terenu objętego planem miejscowym. W ocenie SKO materiał dowodowy bezsprzecznie wskazywał, że nieruchomość skarżącej wykorzystywana jest co najmniej jako zaplecze sprzętu rolniczego, co jest niezgodne z określoną w MPZP mieszkaniową funkcją terenu. Przyjęty przez skarżącą sposób wykorzystywania nieruchomości jest w istocie realizacją funkcji zagrodowej, której nie można utożsamiać z funkcją mieszkaniową. SKO zaznaczyło, że według MPZP dopuszczalna w ramach funkcji 23MN działalność usługowa może mieć charakter wyłącznie nieuciążliwy i musi mieścić się w budynku. Zdaniem SKO bez znaczenia w sprawie jest, że poprzedni właściciel nieruchomości wykorzystywał ją na cele rolne. Stosownie do art. 35 upzp tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro poprzedni właściciel działki nr [...], zbywając tę działkę w 2015 r., zakończył także prowadzoną na jej terenie działalność, to nie można zaakceptować możliwości wykorzystywania tej nieruchomości w sposób dotychczasowy (niezgodny z zapisami MPZP) przez nowego właściciela, tj. przez skarżącą. Nabywając działkę, której przeznaczenie w MPZP określone zostało jako tereny zabudowy mieszkaniowej, skarżąca winna była dostosować sposób korzystania z tej działki do zapisów MPZP, nawet jeśli poprzedni sposób korzystania z niej był odmienny. W końcowej części uzasadnienia SKO zaznaczyło, że z uwagi na wadliwy sposób sformułowania sentencji w decyzji wójta, należało orzec reformatoryjnie dostosowując sentencję do dyspozycji normy z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, tj. nakazać skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, przez zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako zaplecza sprzętu rolniczego. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji SKO oraz decyzji wójta i umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji SKO. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 77 oraz 136 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przez SKO podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym zwłaszcza: • braku dokonania oględzin działki nr [...] w celu ustalenia, czy teren ten jest wykorzystywany jako zaplecze sprzętu rolniczego oraz czy prowadzona działalność ma charakter uciążliwy, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że sposób zagospodarowania działki jest niezgodny z zapisami MPZP; • pominięcie okoliczności podniesionej przez W. M. (którego skargi były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego) w protokole oględzin, iż w związku z przeniesieniem na inną działkę należącą do skarżącej (nr [...] położoną w S.) czynności cięcia drewna, sytuacja na nieruchomości polepszyła się, a co oznacza również, iż znaczna większość czynności podejmowanych w ramach działalności gospodarczej jest podejmowana poza nieruchomością, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędnym uznaniem, że sposób zagospodarowania działki jest niezgodny z MPZP; • brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wnioskowanych przez skarżącą – P. K. oraz O. T. na okoliczność prowadzenia przez skarżącą na terenie nieruchomości działalności gospodarczej wyłącznie w lokalu usługowym, położonym w budynku mieszkalnym na działce nr [...], zajmowania pozostałej części nieruchomości przez N. G. na prowadzoną przez niego działalność rolniczą oraz prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą w pozostałym zakresie na działce nr [...] w S., co skutkowało błędnym uznaniem, że sposób zagospodarowania działki jest niezgodny z MPZP; 2) art. 15 kpa, poprzez nakazanie przez SKO zaprzestania wykorzystywania terenu działki jako zaplecza sprzętu rolniczego, podczas gdy wójt nakazał zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z MPZP i nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie wykorzystywania przez skarżącą terenu jako zaplecza sprzętu rolniczego, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem skarżąca nie miała możliwości składania wniosków dowodowych na okoliczności podniesione w decyzji SKO; 3) art. 81a kpa, poprzez uznanie przez SKO, iż sposób zagospodarowania działki jest niezgodny z zapisami MPZP, podczas gdy organ nie wykazał ponad wszelką wątpliwość tej okoliczności, wobec czego niedające się usunąć wątpliwości winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony; 4) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji wójta i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nakazanie przywrócenia sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb [...], zgodnie z zapisami MPZP oraz zaprzestanie wykorzystywania terenu tej działki jako zaplecza sprzętu rolniczego, podczas gdy z uwagi na swoją wadliwość decyzja winna zostać uchylona w całości, a postępowanie pierwszej instancji umorzone. 5) art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez brak uwzględnienia przy wykładni MPZP konieczności ochrony prawa własności, skutkujące nieuzasadnionym ograniczeniem prawa skarżącej do korzystania z nieruchomości; 6) art. 59 ust. 2 upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że skarżąca doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu na nieruchomości, podczas gdy nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu na nieruchomości; 7) art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym i nakazanie skarżącej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z MPZP, podczas gdy nie wystąpiła zmiana zagospodarowania terenu pozwalająca organowi wydanie decyzji o takiej treści. W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała zarzuty podkreślając, że w materiale dowodowym sprawy nie ma wystarczających podstaw do uznania za udowodnione okoliczności przyjętych przez SKO, a nadto przy interpretacji MPZP występują istotne wątpliwości co do rozumienia takich pojęć jak "usługi uciążliwe" czy "zabudowa zagrodowa", które SKO rozstrzygnęło w istocie na niekorzyść skarżącej. Zaznaczono przy tym, że na terenie skarżącej przechowywany jest sprzęt budowlano-gospodarczy, co nie czyni z niej terenu zabudowy zagrodowej. Podkreślono, że ani najemca ani tym bardziej skarżąca nie prowadzą faktycznie na przedmiotowej działce produkcji rolniczej. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 2 VI 2021 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 6 VII 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak wynika z art. 59 ust. 3 upzp, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że powołany przepis znajduje zastosowanie także do samowoli urbanistycznych zlokalizowanych na obszarach objętych planami miejscowymi. Podkreśla się, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 upzp, w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyroki NSA: z 20 X 2020 r., II OSK 2478/20; z 24 IX 2019 r., II OSK 2345/18; z 15 II 2018 r., II OSK 1028/16; z 18 VII 2017 r., II OSK 2882/15 - CBOSA). Należy przy tym zastrzec, że pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp, nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ nadzoru budowlanego wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków nadzorczych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (tak NSA w motywach wyroku z 25 II 2020 r., II OSK 208/19 - CBOSA). W konsekwencji w przypadku ustalenia, że strona dopuściła się zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, organ uprawniony jest zastosować nakaz określany w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp (nakaz z art. 59 ust. 3 pkt 1 upzp nie wchodzi w rachubę z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego). Jak wynika z zaskarżonej decyzji SKO, wydanie nakazu określonego w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp poprzedzono wykładnią postanowień MPZP w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej, tj. działki nr [...], obręb [...]. Wynik tej wykładni należy uznać za prawidłowy. Nie ulega wątpliwości, że opisana nieruchomość znajduje się w granicach terenu o funkcji 23MN. Jak wynika z § 16 ust. 1 pkt. 1 i 2 MPZP, przeznaczenie podstawowe tego terenu to: tereny zabudowy mieszkaniowej i zabudowa wielorodzinna istniejąca. Przeznaczenie uzupełniające zaś to "usługi nieuciążliwe zajmujące nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego lub nie więcej niż 30% powierzchni działki w przypadku lokalizacji w odrębnym budynku usługowym". MPZP definiuje przy tym pojęcie "uzupełniającego przeznaczenia terenu" jak i pojęcie "usług nieuciążliwych". Według § 2 pkt 4 lit.b MPZP pojęciem "uzupełniającego przeznaczenia terenu" część przeznaczenia terenu lub obiektu, która uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. Zgodnie zaś z § 2 pkt 10 MPZP, "usługi nieuciążliwe" to usługi o lokalnym zasięgu takie jak: handel detaliczny, agencje pocztowe i bankowe, biura, gabinety lekarskie, gastronomia, naprawa sprzętu RTV i AGD, inne naprawy z wyjątkiem napraw samochodów; usługi krawieckie, dziewiarskie, kosmetyczne, pracownie projektowe, pokoje noclegowe do wynajęcia, komercyjne usługi opiekuńcze dla osób starszych oraz dzieci (w tym komercyjne przedszkola) i inne usługi wymagające parkingów dla ilości większej niż 5 pojazdów. Jak trafnie stwierdziło SKO, w świetle wymagań z § 16 ust. 1 pkt 2 MPZP uznać należy, że działalność usługowa uzupełniająca dopuszczona została wyłącznie pod warunkiem, że prowadzona będzie w budynku. Prawodawca lokalny zastrzegł bowiem, że zajmować ona może nie więcej niż 30% powierzchni całkowitej "budynku mieszkalnego" lub nie więcej niż 30% powierzchni działki w przypadku lokalizacji w odrębnym "budynku usługowym". Sąd zwraca uwagę, że wymóg ten harmonizuje zresztą z dodatkowym zastrzeżeniem, by działalność usługowa miała charakter nieuciążliwy. W świetle powyższego należało ocenić, czy wykorzystywanie przez skarżącą części działki nr [...] w ten sposób, że została ona wynajęta osobie trzeciej na cele mieszkalne oraz działalność rolniczą, harmonizuje z przeznaczeniem terenu określonym w MPZP. Wynik takiej oceny jest jednoznaczny i wskazuje na sprzeczność realizowanej na części nieruchomości funkcji z przeznaczeniem mieszkaniowym. Trafne jest stanowisko SKO stwierdzające, że wykorzystywanie przez najemcę będącego rolnikiem części nieruchomości skarżącej na cele mieszkaniowe oraz zaplecza sprzętu rolniczego stanowi w istocie realizację funkcji zagrodowej a nie mieszkaniowej. Jak wynika z umowy najmu z [...] I 2017 r. zawartej przez skarżącą z N. G. część nieruchomości skarżącej została oddana najemcy do korzystania w ramach działalności rolniczej celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz jako zaplecze sprzętu rolniczego, tj. parku maszynowego, w skład którego wchodzą trzy ciągniki, przyczepy, sprzęt do prac polowych, ładowarki, kosiarki i pilarki. Sąd zwraca uwagę, że skoro w § 4 pkt 9 MPZP prawodawca lokalny obok terenów o funkcji MN (tereny mieszkaniowe z usługami uzupełniającymi) przewidział odrębne tereny o funkcji RM (tereny zabudowy zagrodowej) to nie sposób uznać, że na terenach o funkcji MN dopuszczalna jest realizacja funkcji RM. Co do akcentowanego w skardze braku definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", to przede wszystkim § 4 pkt 9 MPZP odsyła w tym zakresie do przepisów odrębnych. Przepisem, który należy uwzględnić przy takim odesłaniu będzie niewątpliwie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 IV 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065). Realizacja przeznaczenia określonego w planie miejscowym następuje bowiem z reguły, poprzez zabudowę i zagospodarowanie terenu, które musi spełniać wymagania techniczno-budowlane określone w powołanym rozporządzeniu. Jak zaś wynika § 3 pkt 3 rozporządzenia, pod pojęciem "zabudowy zagrodowej" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jest to więc zabudowa w ramach rodzinnych gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych umożliwiająca zarazem zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rolnika. Skoro zaś skarżąca na podstawie umowy najmu udostępniła część nieruchomości rolnikowi celem wykorzystywania jej w działalności rolniczej dla potrzeb parku maszynowego a zarazem dla potrzeb mieszkaniowych, to bezsprzecznie wskazuje to na realizację na części nieruchomości funkcji zagrodowej a nie mieszkaniowej. W takim przypadku nie ma już istotnego znaczenia kwestia ewentualnej uciążliwości związanej z przyjętym przez skarżącą sposobem wykorzystywania części terenu, ani tym bardziej stosunek procentowy powierzchni wykorzystywanej na cele niemieszkalne. Skoro przyjęty przez skarżącą sposób wykorzystywania części nieruchomości koliduje z funkcją podstawową nieruchomości jako terenu o funkcji mieszkaniowej, to bezprzedmiotowe jest już rozważanie pojęcia "usług nieuciążliwych" jako uzupełniających funkcję podstawową (mieszkaniową). Ustalenia tego rodzaju byłyby uzasadnione, o ile zachowana zostałaby funkcja mieszkaniowa. W konsekwencji już tylko na marginesie wypada zasygnalizować, że w świetle wymagań określonych w § 16 ust. 1 pkt 2 MPZP wykluczono możliwość realizacji na terenie 3MN usług uzupełniających, które koncentrowałyby się poza budynkiem mieszkalnym lub usługowym. Tymczasem wykorzystywanie terenu jako zaplecza sprzętu rolniczego z pewnością nie mieści się w tak ujętej funkcji usługowej. Sąd podziela też stanowisko SKO w kwestii braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 35 upzp. Stanowi on, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ocenie Sądu nawet przy założeniu, że poprzedni właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] realizował na niej funkcję zagrodową na zasadzie kontynuacji funkcji istniejącej przed wejściem w życie MPZP, to na taką kontynuację nie może już się powołać skarżąca. Poprzedni właściciel, zbywając tę nieruchomość na rzecz skarżącej w 2015 r. (a więc po wejściu w życie MPZP), zakończył także prowadzoną na jej terenie działalność. Nie można zaakceptować możliwości wykorzystywania działki nr [...] w sposób dotychczasowy (niezgodny z MPZP) przez nowego skarżącą. Nabywając działkę, której przeznaczenie w MPZP określone zostało jako tereny zabudowy mieszkaniowej, skarżąca zobligowana była dostosować sposób korzystania z tej działki do zapisów MPZP, nawet jeśli poprzedni sposób korzystania z niej był odmienny. W rezultacie w kontrolowanej sprawie wystąpiły podstawy do nałożenia nakazu określonego w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp w zakresie, w jakim uczyniono to w decyzji odwoławczej. SKO zasadnie zwróciło przy tym uwagę, że zakres obowiązku nałożonego na skarżącą decyzją pierwszoinstancyjną był niezgodny z powołanym przepisem. Uprawnia on bowiem do nałożenia na stronę obowiązku "przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości", nie zaś do nałożenia obowiązku "zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym". Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim zaznaczyć, że nie ma podstaw do uznania, że naruszone zostały w sposób istotny przepisy z zakresu postępowania dowodowego. Wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art.136 kpa obowiązki dowodowe organu odwoławczego dotyczą bowiem wyłącznie okoliczności istotnych w sprawie i to takich, które nie zostały jeszcze wykazane za pomocą dowodów przeprowadzonych wcześniej przez organ I instancji. Tymczasem skarżąca zarzuca brak przeprowadzenia przez SKO oględzin jej nieruchomości, mimo że takie oględziny zostały już przeprowadzone w pierwszej instancji. W toku oględzin ustalono, że na nieruchomości występuje sprzęt budowlano-gospodarczy. Z wykonanej w trakcie oględzin dokumentacji zdjęciowej wynikało, że znajdował się tam m.in. traktor z przyczepą, zaś obecny na oględzinach najemca N. G. potwierdził przetrzymywanie pojazdów i maszyn rolniczych na terenie nieruchomości skarżącej. Dokładny zakres wykorzystywania nieruchomości skarżącej przez najemcę określa zresztą umowa najmu z dnia [...] I 2017 r. znajdująca się w aktach administracyjnych wójta. Uprawnia ona najemcę do korzystania z nieruchomości skarżącej na cele mieszkalne oraz działalności rolniczej jako zaplecze sprzętu rolniczego. Umowę zawarto na czas nieoznaczony, zaś z odwołania skarżącej nie wynikało, by umowa została wypowiedziana. W takich uwarunkowaniach dowodowych SKO miało wystarczające podstawy do uznania za udowodnioną okoliczność przeznaczenia przez skarżącą części nieruchomości na cele działalności rolniczej i nie wystąpiła potrzeba ponownego przeprowadzania oględzin nieruchomości. Za nieistotny w sprawie uznać należy zarzut pominięcia przez SKO, że skarżąca przeprowadza czynności związane z cięciem drewna na terenie innej nieruchomości, zaś na działce nr [...] prowadzi tylko czynności w lokalu usługowym. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że SKO uchybiło wymaganiom formalnym nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych na tę okoliczność, to jednak uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona decyzja SKO objęła nakazem wyłącznie część nieruchomości wykorzystywaną na cele działalności rolniczej przez najemcę. Wynika z tego, że SKO nie stwierdziło podstaw do zakwestionowania sposobu wykorzystywania przez skarżącą nieruchomości w pozostałym zakresie. Skoro więc SKO uznało za udowodnione, że skarżąca przeprowadza czynności związane z cięciem drewna na terenie innej nieruchomości, zaś na działce nr [...] prowadzi tylko czynności w lokalu usługowym, to niecelowe było przeprowadzania dodatkowych dowodów na tę okoliczność. Zresztą podobnym uchybieniem dotknięta jest decyzja SKO w zakresie, w jakim nie odnosi się ona do zarzutu odwołania podnoszącego nieprawidłowość doręczenia decyzji wójta. Doręczono ją bowiem skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi. Jednak i to uchybienie nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro ostatecznie odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 15 kpa. Wbrew argumentacji skargi określona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności nie wyłącza ani nie ogranicza ciążącego na organie odwoławczym obowiązku przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy w aspekcie prawnym jak i faktycznym. Innymi słowy, organ odwoławczy może odmiennie ocenić materiał dowodowy, niż uczynił to organ I instancji, jak również odmiennie zinterpretować przepisy prawa. Sytuacja taka nie tylko nie narusza zasady dwuinstancyjności ale stanowi jej pełną realizację, o ile oczywiście nie wpłynie to na zmianę przedmiotu sprawy. W kontrolowanej sprawie SKO stwierdziło zasadność nałożenia na skarżącą nakazu określonego w art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp jednak z innych przyczyn i w mniejszym zakresie niż to wynikało z decyzji wójta. Co istotne, rozstrzygnięcie SKO oparte zostało na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji oraz na tożsamym przepisie prawa. Prawo zaś organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przewiduje wprost art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wydając zatem decyzję uchylającą decyzję wójta i rozstrzygającą sprawę co do istoty, SKO nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Co do zarzutu naruszenia art. 81a kpa, to nie mógł on zostać naruszony głównie z tego powodu, że nie znajdował w tym przypadku zastosowania. Określonej w powołanym przepisie reguły rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie można bowiem stosować w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Wynika to z art. 81a § 2 pkt 1 kpa. Kontrolowana sprawa związana jest zaś integralnie z interesami właścicieli nieruchomości sąsiednich, co wykluczało możliwość zastosowania art. 81a § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 i 3 upzp i art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy przede wszystkim odesłać do poczynionych wyżej rozważań wskazujących na prawidłowość zastosowania przez SKO normy z art. 59 ust. 3 pkt 2 upzp. Jakkolwiek skarżącej niewątpliwie przysługuje prawo do zagospodarowania nieruchomości, do której ma tytuł prawny, to jednak prawo to jest limitowane m.in. postanowieniami wynikającymi z planu miejscowego. Jak bowiem wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustawa może wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak już wyżej wyjaśniono w zaskarżonej decyzji SKO przeprowadziło prawidłową wykładnię postanowień MPZP i dokonało właściwej oceny dowodów. Twierdzenia skargi, jakoby sama okoliczność wykorzystywania przez najemcę nieruchomości skarżącej nie czyniła z tej nieruchomości terenu zabudowy zagrodowej, nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego. Fakt wykorzystywania nieruchomości skarżącej na cele "mieszkalne oraz działalność rolniczą" stwierdza jednoznacznie umowa najmu. Niejasne jest przy tym przeprowadzone w motywach skargi rozróżnienie, jakoby użytkowanie przez najemcę nieruchomości skarżącej było jedynie "przechowywaniem" sprzętu, a nie prowadzeniem "na przedmiotowej działce produkcji rolniczej". Sąd zwraca uwagę, że skarżąca mocą umowy z dnia [...] I 2017 r. nie zobowiązała się do przechowania określonych rzeczy należących do N. G. ale do oddania mu części nieruchomości do korzystania przez czas nieoznaczony w ramach prowadzonej przez niego działalności rolniczej. Co więcej, umowa ta jest wykonywana co jednoznacznie potwierdzono w trakcie oględzin i czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. To zaś oznacza, że w ujęciu funkcjonalnym część nieruchomości skarżącej objęta została zakresem prowadzonego przez najemcę gospodarstwa rolnego. Z pozycji zaś stosowanego w sprawie art. 59 ust. 3 upzp istotne jest czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu (wyrok NSA z 25 IV 2018 r., II OSK 2763/17 – CBOSA). W okolicznościach sprawy do takiego funkcjonalnego przeznaczenia doszło, albowiem część nieruchomości skarżącej wykorzystywana jest na cele działalności rolniczej. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.