II SA/Wr 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem oddala skargę w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 30 października 2024 r. Nr SKO 4111.37.2024, podjętą po rozpatrzeniu odwołania A. K. i R. Ł. (dalej "skarżąca", "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia 19 lipca 2024 r. Nr GPI.3134.24.4.2023.MK ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb R., wywołanego jej podziałem na działki gruntu od nr [...] do [...] dokonanego na wniosek skarżących, stosownie do wielkości udziałów w prawie własności tego gruntu, tj. w wysokości odpowiednio skarżącej 2358,20 zł i skarżącemu 1179,10 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., po powołaniu się na treść art. 98a ust. 1-1b, art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 98 ust. 3 u.g.n., że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: nastąpił podział nieruchomości dokonany na wniosek jej właściciela, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nastąpiło w okresie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który stanowi zarazem podstawę ustalenia wysokości opłaty. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że spełnione zostały trzy spośród ww. przesłanek. Po pierwsze, podziału nieruchomości dokonano na wniosek właścicieli nieruchomości ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia 19 lipca 2021 r. Po drugie, decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 5 sierpnia 2021 r., a więc do dnia 5 sierpnia 2024 r. organ administracji publicznej był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 lutego 2023 r., kiedy właścicielom nieruchomości doręczono zawiadomienie z dnia 27 stycznia 2023 r. Po trzecie, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 131, poz. [...]), zgodnie z której § 1 ust. 2 na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale. Przedmiotem sporu jest natomiast okoliczność, czy podział geodezyjny miał wpływ na wartość przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Kolegium postępowanie dowodowe potwierdziło, iż podział działki gruntu nr [...] faktycznie spowodował wzrost jej wartości, a w szczególności, przewidzianym prawem regułom wyceny odpowiada operat szacunkowy. Prezentując przyczyny pozytywnej oceny opinii biegłej Kolegium wyjaśniło, że do oszacowania wartości nieruchomości według stanu przed, jak i po podziale rzeczoznawca majątkowy wykorzystała podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości; Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; dalej zwane "rozp.w.n."). Zastosowała przy tym metodę korygowania ceny średniej, zakładającą przyjmowanie do porównań co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (s. 20 operatu). Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny współczynnikami korygującymi wynikającymi z oceny wycenianej nieruchomości w odniesieniu do przyjętej skali ocen poszczególnych cech rynkowych, z uwzględnieniem położenia ceny średniej w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną (§ 8 ust. 2 rozp.w.n.). Przy czym poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). W obydwu miarodajnych dla wyceny datach dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. (część południowa), gmina C. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2011 r. Nr 282, poz. [...]; dalej "m.p.z.p."), który przewidywał dla niej mieszane przeznaczenie oznaczone symbolami: [...] MN - teren zabudowy mieszkaniowej; [...]KDWP - wewnętrzny ciąg pieszo - jezdny; [...]KDW - droga wewnętrzna. Stosując powołane wyżej przepisy prawa, biegła w pierwszej kolejności określiła wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed podziałem, czyli w dniu wydania decyzji podziałowej, tj. 19 lipca 2021 r. Biegła analizowała transakcje mające za przedmiot nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i komunikację o powierzchniach od 2500 m2 do 4000 m2. W obrębie R. odnotowała niewielką liczbę tego rodzaju transakcji, dlatego poszerzyła analizę rynku o pozostałe obręby gminy C., co zostało uwzględnione poprzez cechę "lokalizacja ogólna" (s. 17 operatu). Ostatecznie do wyceny przedmiotowego gruntu przed podziałem wybrała 11 transakcji nieruchomościami podobnymi (tabela nr 3 na s. 18 operatu). Za cechy, które w największym stopniu wpływają na wartość tego rodzaju gruntów rzeczoznawca majątkowa uznała: lokalizację ogólną, możliwości inwestycyjne, lokalizację szczegółową, infrastrukturę techniczną i dostęp do drogi publicznej (s. 17-18 operatu). W kontekście ww. cech rynkowych wycenianą nieruchomość rzeczoznawca oceniła odpowiednio: niekorzystna, średnia, średnie, korzystna i średni. Następnie zastosowała odpowiednie współczynniki korygujące, których suma wyniosła 0,906, a więc poniżej ceny średniej w próbce reprezentacyjnej (s. 23 operatu). Wycenę przedmiotowej nieruchomości gruntowej po jej geodezyjnym podziale, czyli według stanu na dzień 5 sierpnia 2021 r., biegła przeprowadziła w dwóch etapach, na których uwzględniła przede wszystkim przeznaczenie, jak i wielkość powierzchni poszczególnych dziełek gruntu, które zostały wydzielone w wyniku geodezyjnego podziału. W pierwszej grupie analizowano nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchniach od 990 m2 do 1200 m2, będące przedmiotem transakcji zawartych na terenie gminy C., w obrębie R., w okresie od lipca 2019 r. do sierpnia 2021 r. Ostatecznie do wyceny przyjęto 11 transakcji (tabela nr 8 na s. 25 operatu) mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do wydzielonych działek gruntu nr: [...], [...] i nr [...] o powierzchniach odpowiednio – [...] m2, [...] m2, [...] m2. Na potrzeby tej części wyceny wyłoniono cztery cechy rynkowe (atrybuty), mające – w ocenie biegłej – największy wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości, tj. lokalizację szczegółową, infrastrukturę techniczną, możliwości inwestycyjne i dostęp komunikacyjny, w kontekście których oceniono każdą z ww. działek gruntu (s. 28-31 operatu). Następnie biegła zastosowała odpowiednie współczynniki korygujące, których suma wyniosła odpowiednio dla działki nr [...] 1,064 natomiast dla działek gruntu nr [...] i nr [...] – 0,951 (s. 29-31 operatu). Na kolejnym etapie wyceny szacowano wartość działek nr [...] i nr [...] przeznaczonych w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym pod drogi wewnętrzne i działki nr [...] przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny. Na analizowanym rynku nieruchomości nie znaleziono wystarczającej ilości transakcji, wobec tego zastosowano przepisy § 49 rozp.w.n. pozwalające na wycenę tego rodzaju gruntów, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizą objęto transakcje dotyczące nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenie gminy C., w obrębie R., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchniach do 1200 m2. Ostatecznie do wyceny wybrano 11 transakcji mających za przedmiot nieruchomości najbardziej podobne do ww. działek. Tak jak w pierwszej grupie, rzeczoznawca uznała, że w największym stopniu na wartość tego rodzaju nieruchomości wpływają następujące cechy rynkowe: lokalizacja, możliwości inwestycyjne, lokalizacja szczegółowa, infrastruktura techniczna dostęp do drogi publicznej (s. 33 operatu). Każdą z ww. działek oceniono pod kątem wybranych cech rynkowych odpowiednio jako: średnia, niekorzystne, korzystna i średni (s. 38 operatu). Suma współczynników korygujących wyniosła w przypadku tej grupy działek 0,918, a więc poniżej ceny średniej w próbce reprezentacyjnej (s. 39 operatu). Z uwagi na brak możliwości ustalenia trendu zmiany cen rynkowych spowodowanego upływem czasu w procesie wyceny nie korygowano cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na upływ czasu. W ocenie Kolegium, w przedmiotowym operacie spełnione zostały warunki określone w przepisach art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. a także § 4 i § 8 ust. 2 rozp.w.n. W szczególności prawidłowo uwzględniono przeznaczenie nieruchomości w granicach działki nr [...] a także każdej z działek powstałych w wyniku podziału. Również z perspektywy powierzchni poszczególnych obiektów zastrzeżeń organu odwoławczego nie wzbudziła żadna z próbek materiału porównawczego. Wszystkie nieruchomości wykorzystane do bezpośrednich porównań mają bowiem adekwatne powierzchnie. Przechodząc natomiast do zawartych w operacie kalkulacji, przy wycenie nieruchomości w granicach działki nr [...] suma współczynników korygujących wyniosła 0,906, co przy średniej cenie jednostkowej transakcji wyliczonej na poziomie 83,83 zł dało cenę jednostkową tej nieruchomości w wysokości 75,95 zł i wartość nieruchomości na poziomie 269319 zł. Natomiast w przypadku działek: – nr [...] suma współczynników korygujących wyniosła 1,064, co przy średniej jednostkowej cenie transakcji wynoszącej 80,35 zł/m2, dało skorygowaną średnią cenę jednostkową na poziomie 85,49 zł/m2, co pozwoliło oszacować zaokrągloną wartość ww. działki gruntu na poziomie 100964 zł; – nr [...] i nr [...] suma współczynników korygujących wyniosła 0,951, co przy średniej cenie jednostkowej na poziomie 80,35 zł/m2, pozwoliło oszacować zaokrągloną wartość ww. działek gruntu odpowiednio na poziomie 81 912 zł i 82523 zł; – nr [...], nr [...] i nr [...] suma współczynników korygujących wyniosła 0,918, co przy średniej jednostkowej cenie transakcji wynoszącej 80,35 zł/m2, dało skorygowaną średnią cenę jednostkową na poziomie 73,76 zł/m2, co pozwoliło oszacować zaokrągloną wartość ww. działek gruntu na poziomie odpowiednio 369 zł, 7671 zł i 7671 zł, tj. łącznie na kwotę 281110 zł. Opisane działania biegłej jednoznacznie wykazały, o ile w wyniku podziału geodezyjnego wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Podsumowując ocenę opinii biegłej, Kolegium stwierdziło, że w każdym istotnym i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. Dodatkowo opinia zawiera wszystkie elementy formalne wymienione w § 79, § 80 i § 81 ust. 1 rozp.w.n., więc operat z dnia 21 marca 2024 r. może stanowić dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...] spowodowanego jej podziałem, który wyniósł 11791 zł, a także co do wysokości opłaty adiacenckiej, którą – zgodnie z § 1 ust. 2 m.p.z.p. – ustalono w wysokości 30% powyższej kwoty, tj. w łącznej wysokości 3537,30 zł. Prawidłowo zatem wyliczono i ustalono w pierwszoinstancyjnej decyzji wysokość należnej opłaty. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy uznał wyjaśnienia biegłej w tym zakresie za wiarygodne. Rzeczoznawca wyjaśniła, że do szacowania wartości nieruchomości według stanu przed podziałem przyjęła nieruchomości z terenu całej gminy, co zawyżyło cenę średnią. Natomiast do wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale ceny nieruchomości zostały skorygowane "odpowiednimi współczynnikami w odniesieniu do atrybutów nieruchomości, co odzwierciedliło ich wartość". Zwróciła też uwagę, że w istocie działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne "mają niższą wartość niż działki budowlane, co zostało uwzględnione w procesie wyceny, poprzez ekstrapolację". Ponadto podkreśliła, że stan przedmiotu wyceny uwzględniła na dzień 5 sierpnia 2021 r., czyli dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej. Stwierdziła, że dostęp do drogi został oceniony jako "niekorzystny", uwzględniła również słup oraz linie energetyczne, które ograniczają linię zabudowy. W istocie kwestie te zostały uwzględnione w sporządzonym w tej sprawie operacie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 98a u.g.n. poprzez ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej w kwocie 3537,30 zł, w sytuacji gdy wartość nieruchomości po podziale została ustalona w sposób wadliwy; b) art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że stanowiąca wycenę opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji; c) art. 153 ust. 1 u.g.n. przez zastosowania dla wyceny działek nr [...], [...], [...] podejścia porównawczego nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny; d) art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców majątkowych o ocenę ustaleń poczynionych w operacie szacunkowym pomimo zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń; 2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy, zaniechanie zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców majątkowych, pomimo zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń, co skutkowało ustaleniem błędnego stanu faktycznego w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy i nieprawidłowe określenie wysokości opłaty adiacenckiej; b) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego dowodu z opinii zespołu biegłych rzeczoznawców lub zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę podczas, gdy z dyspozycji powołanego artykułu wynika obowiązek organu odwoławczego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Zarzuty strony skarżącej sprowadzały się do ustalenia, czy w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wymierzenia opłaty adiacenckiej prawidłowo ustalono wartość nowo powstałych w wyniku podziału nieruchomości, przede wszystkim działek o nr [...], [...], [...]. W ocenie skarżących, proces wyceny działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny nie został poprzedzony wnikliwą analizą rynku, wobec czego nie można uznać go za prawidłowy. Ustalenie ich wartości metodą porównawczą, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, było bezpodstawne i doprowadziło do sztucznego zawyżenia ich wartości. W operacie zawarto jedynie ogólne stwierdzenie, iż podstawą do takiego przyjęcia było ustalenie, że "nie znaleziono wystarczającej liczby transakcji do przeprowadzenia procesu wyceny". Z uwagi na brak jest jakichkolwiek informacji weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy jest niemożliwa. Ponadto, z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca badała rynek regionalny, nie ograniczając się wyłącznie do obszaru gminy. Brak możliwości analizy wynika z tego, iż działka wydzielona pod drogę wewnętrzną nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu prawnego, a w praktyce sprzedawana jest wraz z nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę, często za symboliczną kwotę. Zakup nieruchomości drogowej nie jest bowiem korzystny dla kupującego, wiąże się bowiem z obowiązkiem ponoszenia przez niego danin publicznych, ograniczeń w gospodarowaniu, utrzymywaniem drogi w należytym stanie. Dlatego też, powinno się przyjmować cenę jednostkową za m2 przyjmowaną przez gminę do wypłaty odszkodowania za wydzielenie działek pod drogi gminne na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zgodnie zaś z powziętą wiedzą za nieruchomości przeznaczone pod drogi gminne we wsi R., których podział zatwierdzony był w roku 2022 r., gmina wypłacała odszkodowanie w wysokości 46 zł/m2. Tym samym rażącym nadużyciem i naruszającym zasady sprawiedliwości społecznej jest przyjmowanie ceny jednostkowej gruntu pod drogę wewnętrzną, która wyznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne w wysokości 73,76 zł. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że rzeczoznawca stosując metodę porównawczą do wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny, przyjęła praktycznie taką samą wartość za m2 jak dla działek o nr [...] i [...] przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową. Otóż na s. 30 i 31 operatu wskazano, iż wartość jednostkowa gruntu wycenianego stanowi kwota 76,41 zł/m2, z kolei na s. 39 zamieszczone są wartości jednostkowe gruntu wycenianego dla działek przeznaczonych pod drogę. Wynika z tego, że do wyceny wartości działek przeznaczonych pod drogę przyjęto wartość 73,76 zł/m2, czego nie można uznać – zdaniem skarżących – za prawidłowe. Mając zatem na uwadze charakter sprawy i przedmiot zarzutów, ocena operatu szacunkowego wymagała wiadomości specjalnych. Organy dokonując jego oceny, w sposób niezasadny ustaliły, że może stanowić podstawę wydania decyzji. Zaniechanie zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy w operacie były niejasności, skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i wydaniem wadliwej decyzji. Dla oceny słuszności decyzji nie jest wystarczające powtórzenie ustaleń organu pierwszej instancji oraz stwierdzenie, że nie można pierwszoinstancyjnymu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokładne zbadanie okoliczności sprawy, ustosunkowanie się do żądań stron oraz uwzględnienie w decyzji także słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie przepisów u.g.n. Zgodnie z przepisami art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.). Jednakże, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3 u.g.n.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższych przepisów podstawę dowodową ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Przy czym, słusznie Kolegium wskazało, że szczególny nacisk trzeba zatem położyć na weryfikację wartości dowodowej operatu szacunkowego, który stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. W efekcie należy przyjąć, że operat – tak jak każdy inny dowód w sprawie – podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Należy więc zbadać, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami w zakresie wymogów formalnych i materialnych uregulowanych w przepisach ww. aktów prawnych (wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11; 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10; 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10). Obowiązek weryfikacji powyższych okoliczności wynika z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły – odpowiednio – w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Obligują one bowiem organy administracji publicznej do podejmowania – z urzędu – w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego, oceniając na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Słusznym jest również twierdzenie organu odwoławczego, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Konieczne jest jednak uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18, LEX nr 3121921). Badając dokonaną przez Kolegium ocenę sporządzonego w rozpoznawanej sprawie operatu szacunkowego, Sąd doszedł do przekonania, że organ ten wywiązał się z obowiązków nałożonych wskazanymi powyżej przepisami prawa procesowego, odnosząc przy tym do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Niezasadne są także twierdzenia i żądania zawarte w skardze, że organ miał obowiązek zwrócenia się do zespołu rzeczoznawców o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego a z dyspozycji art. 157 u.g.n. wynika obowiązek organu odwoławczego uzupełnienia posiadanego materiału dowodowego. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna tego organu obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Należy również wskazać, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wspomniana już wyżej zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tym obowiązkom organ odwoławczy – w ocenie Sądu – w rozpoznawanej sprawie sprostał. W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, słusznie zwróciło się pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. do organu pierwszej instancji, aby zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wobec przedstawionej wyceny. Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, lecz także w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. I tak też się stało – w świetle powyższych uwag – w rozpoznawanej sprawie. Tym samym zarzuty naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 § 1 K.p.a. Sąd nie mógł uwzględnić. Wbrew twierdzeniom skarżących, wszystkie niejasności operatu zostały wyjaśnione, zaś organ odwoławczy dokładnie zbadał okoliczności faktyczne sprawy, ustosunkowując się do żądań stron, nie naruszając przy tym zasady prawdy obiektywnej i zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących. Podobnie za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 98a oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. Jak wskazano wyżej, operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., co pociąga za sobą obowiązek organu administracji swobodnej jego oceny jako elementu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). W konsekwencji, organ powinien na podstawie art. 80 K.p.a. samodzielnie ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, tj. dokonać oceny jego wiarygodności i przydatności w danej sprawie. Ocena ta nie może jednak dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15; 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/15). Czynności, jakich dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości – zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny – wymagają bowiem wiedzy specjalistycznej, której organ administracji nie ma możliwości ani też podstaw podważania. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych i te, które w tę sferę wkraczają. Zwraca się w związku z tym uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji jak i przez sądy administracyjne nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałby to dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych (wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3145/18; 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3284/19). Jeżeli zatem strona postępowania administracyjnego kwestionuje – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14). Dokonując kontroli operatu szacunkowego organ administracji a następnie sąd administracyjny ma więc obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, tj. u.g.n. i jak też rozp.w.n., które określa także warunki formalne, jakim winien odpowiadać operat szacunkowy. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium dokonało kontroli operatu zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami i doszło do przekonania, że mógł on stanowić wiarygodny dowód wzrostu wartości podzielonej nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości przed podziałem. Dokonana przez organ odwoławczy szczegółowa analiza prawidłowości sporządzonego operatu w zakresie weryfikowalnym dla organu, której wynik przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na s. 6-9, wykazała, że operat sporządzony został w sposób prawidłowy zarówno w kontekście zgodności z przepisami prawa, doboru materiału porównawczego, wyliczeń matematycznych oraz logicznego i spójnego zastosowania rzez rzeczoznawcę majątkowego założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych, czego dokonano w zgodzie z opisem wszystkich obiektów. W świetle wnikliwej oceny operatu uzupełnionego o wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z dnia 3 września 2024 r. przeprowadzonej przez organ odwoławczy – zdaniem Sądu – brak uzasadnionych podstaw do podważenia jego mocy dowodowej przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe rozważania, twierdzenia skarżących kierowane pod adresem dokonanej przez biegłą wyceny w zakresie są niezasadne. Odnosząc się do stwierdzeń, że wycena działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny nie została poprzedzona wnikliwą analizą rynku, zaś ich wartość w konsekwencji zawyżona, należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Jak już zaznaczono, o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje zatem dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku i jego obszaru oraz przeprowadzenie jego analizy, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. Podobnie, w orzecznictwie przyjmuje się, że polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1409/19). W sytuacji zatem, gdy rzeczoznawca przekonująco wyjaśniła (treść operatu szacunkowego oraz pisma z dnia 3 września 2024 r.), że przeprowadzona przez nią analiza rynku wykazała brak wystarczającej liczy transakcji do przeprowadzenia wyceny działek przeznaczonych są pod drogi wewnętrzne i pod ciąg pieszo-jezdny, uprawnione było sięgnięcie do § 49 rozp.w.n. z jednoczesnym zastosowaniem ekstrapolacji. Natomiast kwestia wyboru konkretnej nieruchomości do przeprowadzenia wyceny pozostaje poza sferą oceny organów administracji i sądu. Jeżeli bowiem biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna. W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie organy administracji, nie miały podstaw do uwzględniania twierdzeń kwestionujących dobór przez biegłego nieruchomości podobnych przy wycenie nieruchomości po podziale. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że ani organy, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównania takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny, do czego organy nie mają uprawnienia (wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 947/21). Ponadto, istotne są twierdzenia rzeczoznawczy zawarte w piśmie z dnia 3 września 2024 r., uwzględnione przez organ odwoławczy, że ponieważ nie znaleziono wystarczającej liczy transakcji do przeprowadzenia procesu wyceny działek nr [...], [...] przeznaczonych są pod drogi wewnętrzne i działki nr [...] przeznaczonej pod ciąg pieszo-jezdny, zastosowano przepisy rozp.w.n. Zgodnie z § 49 ust. 1 rozp.w.n., wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2 rozp.w.n.). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób (§ 49 ust. 3 rozp.w.n.): 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4 rozp.w.n.). Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozp.w.n.). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności (§ 49 ust. 6 rozp.w.n.): 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872, z późn. zm.16), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem; 2) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości; 3) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 24e ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju [...] (Dz. U. z 2020 r. poz. 2008); 4) przy określaniu wartości nieruchomości nabywanych pod drogi w drodze umowy, z tym że wszystkie czynniki wpływające na wartość nieruchomości przyjmuje się na dzień zawarcia umowy; 5) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Do wyceny działek nr [...], [...], [...] po podziale zostały wprawdzie przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (s. 32, 33, 34 operatu), jednakże rzeczoznawca w tym zakresie wyjaśnił słusznie, że "na cele publiczne przeznacza się działki o przeznaczeniu drogi publiczne oraz lokalne, działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne najczęściej sprzedawane są wraz ze sprzedaż działek budowlanych w odpowiednich udziałach. Nieruchomości te mają niższą wartość niż działki budowalne, co zostało uwzględnione w procesie wyceny, poprzez ekstrapolację. Zgodnie z rozp.w.n. można oszacowań działki pod drogi wewnętrzne, biorąc do porównań grunty przyległe, jeśli na rynku brakuje wystarczającej ilości nieruchomości do przeprowadzenia szacowania nieruchomości. Strona zarzuca, iż operat został sporządzony po upływnie 2,5 lat od momentu wydania ostatecznej decyzji, co miało wpływ na ocenę indywidulanych cech działek. Stan przedmiotu wyceny określono na datę 5 sierpnia 2021 r., tj. datę uprawomocnia się decyzji podziałowej, korzystano z map wrosipu, które zawierają wcześniejsze dane np. orotofotomapy na wcześniejsze lata oraz załączonej mapki podziałowej nieruchomości. Dostęp do drogi oceniony został jako niekorzystny. Uwzględnione zostały także słup oraz linie energetyczne, które ograniczają linię zabudowy." Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że przez nieruchomości podobne (porównywalne) należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza jednak identyczności parametrów nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy jednak od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3563/18). Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu. Nadto z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy różniące, a takie zawsze występują, nie mogą być więc przedmiotem nadmiernego eksponowania prowadzącego do zanegowania istnienia podobieństwa. Ponadto, tego rodzaju cechy różnicujące, tak długo nie stanowią przeszkody do uznania istnienia podobieństwa, jak długo istnieje możliwość ich zniwelowania współczynnikami korygującymi, których stosowanie należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Podsumowują powyższe uwagi, Sąd nie dostrzegł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania opracowanego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Co do zasady jest to bowiem możliwe ale w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12; 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12; 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Tego rodzaju naruszeń w niniejszej sprawie nie wykazano. Organy wypełniły obowiązek podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia sprawy, w tym rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym celu dokonano szczegółowej analizy operatu szacunkowego a w toku postępowania odwoławczego dla wyjaśnienia powstałych wątpliwości pozyskano wyjaśnienia biegłej, które należy uznać za wyczerpujące i logiczne. W konsekwencji tego, zasadnie stwierdzono, że opracowany operat szacunkowy nie zawierał uchybień, które powodowałyby, że nie mógł on stanowić podstawy ustaleń na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Zdaniem Sądu, ocena organów w tym zakresie jest prawidłowa i nie narusza granic oceny dowodów przewidzianej w art. 80 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, skargę należało w całości oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.