II SA/Wr 234/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2025 r., Nr SKO 4111.26.2024 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej geodezyjnym podziałem oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ, Kolegium), zaskarżoną decyzją z dnia 21 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111.26.2024), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1-1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.), uchylił w całości decyzję Wójta Gminy C. z dnia 28 września 2023 r. (nr GPI.3134.4.23.2017.MK) ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie C., oznaczonej geodezyjnie przed podziałem jako działka gruntu nr [...], AM-[...], obręb C.(1), wywołanego jej geodezyjnym podziałem, w wysokości dla M. K. (udział 1/6) 10 126 zł i skarżącego K. K. (udział 5/6) – 50 630 zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia oraz zgromadzonych akt administracyjnych, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek właścicieli nieruchomości – skarżącego i M. K. – Wójt Gminy C., decyzją z dnia 8 lipca 2015 r., która stała się ostateczna w dniu 23 lipca 2015 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Następnie organ ten wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - odpowiednio - w stosunku do skarżącego w dniu 14 lutego 2018 r., natomiast wobec współwłaściciela - w dniu 31 stycznia 2018 r. (zawiadomienie z dnia 24 stycznia 2018 r.). Ponadto, w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowej obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości na terenie Gminy C. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 131, poz. [...]), zgodnie z którą na obszarze gminy C. stawka procentowa tej opłaty wynosi 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką ma po podziale (§ 1 ust. 2 uchwały). Decyzjami - odpowiednio - z dnia 13 sierpnia 2019 г. (nr SKO 4115/12/19), z dnia 8 marca 2022 r. (nr SKO 4115/7/22) i z dnia 19 października 2022 г. (nr SKO 4115/45/22), Kolegium uchyliło wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy C. Natomiast decyzją z dnia 13 listopada 2023 г. (nr SKO 4111.27.2023), Kolegium utrzymało w mocy wydane w tej sprawie rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez K. K., Sąd – wyrokiem z dnia 19 marca 2024 г. (sygn. akt II SA/Wr 41/24) – uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i zasadzi na rzecz strony skarżącej 1 504 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sadowego. Jak wskazano, Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązków wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż nie odniosło się do licznych i konkretnie sformułowanych zarzutów odwołania kwestionujących wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, co stanowiło także naruszenie art. 15, art. 138, art. 107 § 3, art. 9 i art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał także, że wątpliwości wzbudziły twierdzenia rzeczoznawcy, iż najbardziej popularnym rozwiązaniem zapewnienia dostępu do dróg jest sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą (albo ustanowienie odpowiednich służebności), ale brak jest w obrocie rynkowym takich transakcji. Tymczasem skarżący, jako osoba zajmująca się deweloperską działalnością, wskazywał w toku postępowania przykładowe działki drogowe na terenie gminy, które były przedmiotem przeszło 50 transakcji w okresie objętym wyceną. Przy czym, wskazywał również, że także Gmina C. sprzedawała działki drogowe, przedstawiając dowody. W ocenie Sądu, Kolegium nie odniosło się do tych twierdzeń, które należało skonfrontować z twierdzeniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z dnia 25 maja 2023 r. Z uwagi na zarzuty odwołania konieczne było w tej sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o szczegółowe ustosunkowanie się do każdego z zarzutów podniesionych w odwołaniu wobec sporządzonej w tej sprawie wyceny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegających wycenie. Wobec powyższego Kolegium - związane powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 г. – kolejno wezwaniami z dnia: 5 czerwca 2024 r., 11 września 2024 r., 22 października 2024 r., zwracało się do organu pierwszej instancji o wystąpienie do autorki sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego do szczegółowego ustosunkowania się do każdego z podniesionych w odwołaniu zarzutów wobec przedstawionej w tej sprawie wyceny i wyjaśnienie przede wszystkim kwestii związanej ze sposobem wyceny działek gruntu przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. W szczególności dotyczyły one możliwości zastosowania w tej sprawie do wyceny działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne przepisów § 36 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny) w kontekście powoływanego przez strony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 г. (sygn. akt I OSK 2191/18). W ocenie Kolegium, w świetle zarzutów WSA we Wrocławiu, jak również zarzutów stron, uzasadnienie zastosowania w procesie wyceny przepisów § 36 rozporządzenia przedstawione przez autorkę operatu jest niewystarczające. Biegła stwierdziła bowiem jedynie, że w przypadku braku na rynku transakcji mających za przedmiot drogi wewnętrzne, "powszechne" jest stosowanie przepisów § 36 rozporządzenia. Natomiast "postulat" wyceny dróg wewnętrznych na podstawie transakcji mających za przedmiot udziały w drogach wewnętrznych nie został uwzględniony, bowiem brak transakcji dotyczących udziałów w gruncie, jeśli takowe się pojawiają, tylko w powiazaniu ze sprzedażą działki budowlanej. Sprzedaż udziałów nie jest wartością rynkową (zob. pisma rzeczoznawcy z dnia 4 listopada 2024 r. i z dnia 14 czerwca 2024 r.). Nie przedstawia jednak żadnej analizy rynku, która potwierdziłaby takie wnioski. Operat w tym zakresie jest zatem niesprawdzalny. Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2019 r., że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Natomiast jeśli chodzi o wykorzystanie transakcji mających za przedmiot udziały w drogach wewnętrznych, to - zdaniem Kolegium - tego rodzaju transakcje mogą być wykorzystywane do wyceny dróg wewnętrznych pod warunkiem, że udziały w tego rodzaju nieruchomościach gruntowych zbywane są samodzielnie, na warunkach wolnorynkowych i na podstawie ich wartości można ustalić wartość rynkową całej nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. W myśl przepisów art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2022 ., sygn. akt III FSK 2023/21, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupujący a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zatem, wartość rynkowa nieruchomości to jedynie najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Faktycznie zaś cenę tę ustala rynek, czyli sami kupujący. W sytuacji zaś, gdy udziały w drogach wewnętrznych zbywane są w powiązaniu ze zbyciem działek gruntu, do których prowadzi ta droga wewnętrzna i stanowią element pewnego rodzaju "transakcji wiązanej", to rzeczoznawca majątkowy - korzystając ze swojej wiedzy fachowej - powinien ocenić, czy transakcje te mają charakter rynkowy i mogą zostać wykorzystane w procesie wyceny. Takie wnioski można wysnuć kierując się zasadami logiki, chyba że rzeczoznawca majątkowy wykaże inne prawidłowości, które w badanym okresie rządzą rynkiem nieruchomości. Konkludując, zdaniem Kolegium, operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2023 r., zaktualizowany na dzień 14 czerwca 2024 r., nie może stanowić wiarygodnego dowodu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Natomiast negatywna ocena opinii biegłej oznacza taką samą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, który nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny przedmiotowych opinii, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Niewywiązanie się z obowiązków procesowych ujętych w tych przepisach skutkowało naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n., polegającym na niewykazaniu, czy podział skutkował wzrostem wartości nieruchomości i w jakiej wysokości należna jest opłata adiacencka. Jak dalej wskazało Kolegium, pozyskanie nowego operatu szacunkowego i jego ocena, oznaczają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się więc w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wynika z niej bowiem, że każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Operat szacunkowy zalicza się natomiast do dowodów, których pozyskiwanie i ocenę w drugiej instancji uznaje się za uchybienie tej zasadzie. W sprzeciwie od wskazanej decyzji Kolegium z dnia 21 stycznia 2025 r. (nr SKO 4111.26.2024), skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Kolegium do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r., sygn. II SA/Wr 41/24, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 § 1 k.p.a., 2) pozostawienie niewyjaśnionej kluczowej kwestii faktycznych i prawnych związanych z metodą wyceny i charakterem transakcji, 3) niepełną i powierzchowną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ odwoławczy ponownie nie sprostał obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału w sprawie zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja – jak wskazał – nadal nie rozstrzyga poprawności zastosowania przepisów rozporządzenia względem wyceny działek przeznaczonych pod drogi, co było osią zarzutu skarżących. Decyzja Kolegium, sugerując, że wnioski autorki operatu o braku transakcji rynkowych mających za przedmiot drogi wewnętrzne wymagają uzasadnienia, przedstawienia analizy rynku, sugeruje organowi pierwszej instancji podtrzymywanie dotychczasowej wyceny. Pozornie zatem podziela wcześniej zignorowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, by podsumować decyzję stwierdzeniem, że "rzeczoznawca majątkowy - korzystając ze swojej wiedzy fachowej - powinien ocenić, czy transakcje te mają charakter rynkowy i mogą zostać wykorzystane w procesie wyceny". Powtarzając za organem pierwszej instancji "argument z intuicji", że skoro wskutek podziału jednej dużej działki, powstało wiele mniejszych to świadczy to o wzroście wartości, więc "trudno uznać, że jak twierdzą Strony, wzrost wartości tego gruntu został wygenerowany wyłącznie nieprawidłowym sposobem wyceny działek gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne". Zatem rozpatrując sprawę już częściej niż organ pierwszej instancji, Kolegium nie decyduje się skonfrontować autorkę operatu z dowodami dostarczonymi przez skarżącego pismem z dnia 4 października 2024, jak i wcześniejszymi wyliczenia wskazującymi, że to z dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, wynika brak wzrostu wartości nieruchomości, zamiast tego wymaga wyjaśnień od rzeczoznawczym majątkowej, by w końcu niezależnie od dowodów oprzeć się na intuicyjnej ocenie i zasugerować, aby uzupełnić wycenę o analizę rynku i stosowne uzasadnienie. W ocenie skarżącego, przekazywanie sprawy organowi pierwszej instancji jest więc bezcelowe, szczególnie, że WSA we Wrocławiu wyraźnie nakazał Kolegium ocenę i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Sąd dopuścił również wezwanie rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii, a nawet zlecenie opinii innemu rzeczoznawcy. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, wskazując na dopuszczalność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Argumentowało w tym względzie, że przedstawione na wezwania organu odwoławczego wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowej, autorki sporządzonej w tej sprawie wyceny nieruchomości, są niewystarczające, żeby uznać ten operat za wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej geodezyjnego podziału. W sprawie zachodzi zatem konieczność sporządzenia nowej wyceny nieruchomości przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, czyli rzeczoznawcę majątkowego. Jak już bowiem podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, pozyskanie nowego operatu szacunkowego i jego ocena, oznaczają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dokonanie takich czynności w drugiej instancji nie mieściłoby się więc w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wynika z niej bowiem, że każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Operat szacunkowy zalicza się natomiast do dowodów, których pozyskiwanie i ocenę w drugiej instancji uznaje się za uchybienie tej zasadzie. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Kolegium zastosowało się do wszystkich zaleceń Sądu, przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wyniki oceniło jako niepozwalające na uznanie sporządzonej w tej sprawie wyceny za wiarygodny dowód w sprawie. Przedstawiło jednocześnie, w jakim zakresie wycena budzi wątpliwości i które kwestie powinny zostać wyjaśnione. Jednocześnie podkreśliło, że Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do umorzenia postępowania w tej sprawie i zwraca uwagę, że wątpliwości budzi jedynie sposób wyceny działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne. W operacie wykazano natomiast, że wartość pozostałych ze 105 wydzielonych działek gruntu wzrosła na skutek podziału opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej i nie jest to kwestia "intuicyjnej oceny", ale wiarygodnej w tym zakresie wyceny dokonanej przez biegłą rzeczoznawcę majątkową. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2025 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując uruchomionej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że wprawdzie ustawodawca wąsko zakreślił granice tej kontroli, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to jednak zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18). Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). Należy zauważyć także, że zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania. Przechodząc do analizy podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazać należy, że główną przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było przekonanie Kolegium, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Po przeprowadzeniu – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 19 marca 2024 г. (sygn. akt II SA/Wr 41/24) – uzupełniającego postępowania dowodowe, szczegółowo zresztą opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało jego wynik za niepozwalający na uznanie sporządzonej w sprawie wyceny za wiarygodny dowód. Przyjmując natomiast negatywną ocenę opinii tegoż rzeczoznawcy majątkowego oznaczało taką samą ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, który nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny przedmiotowych opinii, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Niewywiązanie się z obowiązków procesowych ujętych w tych przepisach skutkowało naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n., polegającym na niewykazaniu, czy podział skutkował wzrostem wartości nieruchomości i w jakiej wysokości należna jest opłata adiacencka. Należy podkreślić, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił powołany art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Dalej należy wyjaśnić, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 u.g.n.). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z art. 98a ust. 1b i ust. 3 u.g.n. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2191/18). Tutejszy Sąd, uchylając wyrokiem z dnia 19 marca 2024 г. (sygn. akt II SA/Wr 41/24) poprzednio wydaną przez Kolegium decyzję z dnia 13 listopada 2023 r., przedstawił organowi wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreślono, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności należało odnieść się do zarzutów skarżącego przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisko skarżącego, Kolegium zastosowało się do powyższych wytycznych i prawidłowo przeprowadziło ponownie postępowanie odwoławcze. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania, kolejno wezwaniami z dnia: 5 czerwca 2024 r., 11 września 2024 r., 22 października 2024 r., zwracało się do organu pierwszej instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego do szczegółowego ustosunkowania się do każdego z podniesionych w odwołaniu zarzutów wobec przedstawionej w tej sprawie wyceny i wyjaśnienie przede wszystkim kwestii związanej ze sposobem wyceny działek gruntu przeznaczonych pod drogi wewnętrzne. W szczególności dotyczyły one możliwości zastosowania w tej sprawie do wyceny działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny w kontekście powoływanego przez strony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 г. (sygn. akt I OSK 2191/18). Biorąc jednakże pod uwagę, że biegła nie wyjaśniła w sposób przekonujący zastosowania w procesie wyceny § 36 cytowanego rozporządzenia, jej stanowisko zawarte w sporządzonym operacie szacunkowym uznano za niewystraczające (niesprawdzalne). Tak wniosek Kolegium sformułowało przy założeniu, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2191/18; także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 445/13 oraz w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 610/14). W niniejszej sprawie autorka operatu szacunkowego stwierdziła, że w przypadku braku na rynku transakcji mających za przedmiot drogi wewnętrzne, "powszechne" jest stosowanie przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny. Natomiast "postulat" wyceny dróg wewnętrznych na podstawie transakcji mających za przedmiot udziały w drogach wewnętrznych nie został uwzględniony, bowiem brak transakcji dotyczących udziałów w gruncie, jeśli takowe się pojawiają, tylko w powiazaniu ze sprzedażą działki budowlanej. Sprzedaż udziałów nie jest wartością rynkową (zob. pisma rzeczoznawcy z dnia 4 listopada 2024 r. i z dnia 14 czerwca 2024 r.). Jak słusznie zauważyło Kolegium, na poparcie swojego stanowiska biegła nie przedstawiła żadnej analizy rynku, która potwierdziłaby takie wnioski, co pozostawało w sprzeczności ze stanowiskiem wywiedzionym przez skarżącego, która na takowe transakcje powoływał się w toku postępowania. Ponadto, prawidłowo wywiodło także Kolegium, że transakcje mające za przedmiot udziały w drogach wewnętrznych mogą być wykorzystywane do wyceny dróg wewnętrznych pod warunkiem, iż udziały w tego rodzaju nieruchomościach gruntowych zbywane są samodzielnie, na warunkach wolnorynkowych i na podstawie ich wartości można ustalić wartość rynkową całej nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. W myśl przepisów art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W sytuacji zaś, gdy udziały w drogach wewnętrznych zbywane są w powiązaniu ze zbyciem działek gruntu, do których prowadzi ta droga wewnętrzna i stanowią element pewnego rodzaju "transakcji wiązanej", to rzeczoznawca majątkowy - korzystając ze swojej wiedzy fachowej - powinien ocenić, czy transakcje te mają charakter rynkowy i mogą zostać wykorzystane w procesie wyceny. Takie wnioski można wysnuć kierując się zasadami logiki, chyba że rzeczoznawca majątkowy wykaże inne prawidłowości, które w badanym okresie rządzą rynkiem nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uwzględniające zresztą stanowisko skarżącego w tym względzie, za uzasadnione Sąd uznał skorzystanie przez Kolegium z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w sprzeciwie, tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 19 marca 2024 г. (sygn. akt II SA/Wr 41/24) nie formułował wobec Kolegium nakazu samodzielnego rozstrzygnięcia spornych kwestii, lecz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co zresztą organ odwoławczy uczynił. Cytowany zaś fragment uzasadnienia wyroku dotyczący możliwości zlecenia opinii innemu rzeczoznawcy dotyczył natomiast postępowania przed organem pierwszej instancji, nie natomiast organem odwoławczy. Taki wniosek z lektury uzasadnienia ww. wyroku nie jest uprawniony także i z tej przyczyny, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ drugiej instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Na szczególne znaczenie operatu w niniejszym postępowaniu wskazuje bowiem jednoznacznie treść art. 146 ust. 1a u.g.n., który przewiduje, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Również Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10). Zatem, skoro sporządzenie operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania [w analizowanej sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej], konieczność jego wykonania uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być zaś jedynie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego lub wykonanie go po raz pierwszy oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10). Skoro więc – jak w niniejszej sprawie – sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy nie poddawał się kontroli pomimo skorzystania przez Kolegium z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., konieczność jego ponownego sporządzenia powodowało tego rodzaju wadliwość postępowania dowodowego, która nie mogła być konwalidowana na etapie postępowania odwoławczego. Słusznie więc Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia, formułując konkretne wskazania co do treści przyszłego operatu. Odnosząc się natomiast do sygnalizowanej w sprzeciwie kwestii możliwości zastosowania w sprawie § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny (aktualnie § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, Dz. U. poz. 1832), Kolegium, powołując się zresztą na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniło, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, a jedynie brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Kolegium sformułowało zatem precyzyjnie swoje stanowisko w tym względzie, co jednak – co do zasady – nie wyklucza możliwości powołania się na tego rodzaju sposób wyceny w razie braku wystarczających danych odnoszących się do transakcji mających wpływ na wycenę wartości nieruchomość. Ocena w tym zakresie może być jednak sformułowana jedynie w konkretnych warunkach sprawy, po analizie operatu szacunkowego. Mając na uwadze ww. okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.