II SA/Wr 236/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi B. i K. W. na działania Burmistrza Miasta L. postanawia: I. odrzucić skargę; II. odmówić skarżącym przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. B. W. i K. W. w wiadomości wysłanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 15 kwietnia 2016 r. za pomocą poczty elektronicznej wnieśli "zażalenie na decyzje Rady Miasta L.". Wskazali, że decyzja z dnia [...] r. jest nieprawidłowa, bo niezgodnie z prawem odebrano im ich nieruchomości. W piśmie wnieśli też o zwolnienie ich z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Odpowiadając na tę wiadomość Wiceprezes WSA we Wrocławiu w dniu 18 kwietnia 2016 r. pouczyła skarżących o zakresie właściwości sądów administracyjnych i wskazała, że ww. pismo powinno podlegać sprecyzowaniu, żeby można było nadać mu dalszy bieg. Następnie B. W. i K. W. w wiadomości wysłanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 19 kwietnia 2016 r. za pomocą poczty elektronicznej wskazali, że sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania z tego tytułu. Dodali, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Rady Miasta, która odrzuca ich skargi na Burmistrza (pismo z dnia [...] r. nr [...]). Po przekazaniu ww. korespondencji do Wydziału II WSA we Wrocławiu wezwano skarżących do własnoręcznego podpisania skargi i nadesłania zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący podpisali skargę oraz nadesłali egzemplarz uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia ich skargi na działania Burmistrza Miasta L.. W związku z tym odpis skargi przesłano Radzie Miasta L., która w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wskazana w sentencji uchwała wydana w wyniku rozpatrzenia skargi na działania Burmistrza Miasta L.. Przy czym wyjaśnić należy, że wbrew sformułowaniom używanym przez skarżących zaskarżona uchwała nie jest "decyzją", bowiem nie jest władczym rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach skarżących. Rada miejska nie ma bowiem kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) jest rada gminy. Ten przepis k.p.a. znajduje się w dziale VIII tej ustawy, który jest poświęcony rozpatrywaniu skarg, mających za przedmiot zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga wnoszona w tym trybie jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w związku z wniesioną skargą kończy się zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), które powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi, a zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Zawiadomienie tego rodzaju skarżący otrzymali pismem Przewodniczącego Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...], do którego dołączono omawianą uchwałę Rady Miasta L.. Skargi są więc załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Uwzględniając to, co do tej pory powiedziano, Sąd doszedł do przekonania, że zawiadomienie/informacja o sposobie rozpatrzenia skargi powszechnej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zakres właściwości sądu określony jest bowiem w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) i obejmuje rozpoznawanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższy katalog aktów podlegających zaskarżeniu nie zawiera zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia skargi. Co więcej, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie może być też uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). W ocenie Sądu bowiem uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej niczym się nie różni od zawiadomienia/informacji o sposobie załatwienia skargi, a przez to tylko, że przybiera formę uchwały, nie staje się uchwałą, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W świetle powyższego Sąd rozważył jeszcze, czy zaskarżona uchwała może być zakwalifikowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Akty tego rodzaju charakteryzują się tym, że choć muszą mieć charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych, to nie mają formy decyzji lub postanowienia. Najważniejszą cechą tych aktów jest jednak to, że dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Tymczasem – w ocenie Sądu – zaskarżona uchwała nie posiada tej ostatniej cechy. Rozpatrzenie skargi na burmistrza nie ma ścisłego i bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa. Żaden obowiązek lub uprawnienie składającego skargę nie zależy w sposób ścisły i wyraźny od takiego czy innego załatwienia skargi złożonej w trybie działu VIII k.p.a. Zatem załatwienie skargi przez radę miejską, nawet w formie uchwały, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że skargą do sądu administracyjnego nie można objąć uchwały rady gminy (rady miejskiej) w przedmiocie rozpatrzenia skargi na burmistrza, ponieważ w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. czynność rozpatrzenia skargi powszechnej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowił jak w pkt I sentencji. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcie w pkt II sentencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zastosowanie w sprawie znajdzie art. 247 p.p.s.a., zgodnie z którym prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Skoro bowiem skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jednocześnie należało uznać, iż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. Oznacza, to że zastosowanie art. 247 p.p.s.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OZ 329/14 i z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OZ 932/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należało na podstawie art. 247 p.p.s.a. orzec jak punkcie II sentencji postanowienia. Przy czym zauważyć należy, że skarżący nie ponieśli w niniejszym postępowaniu kosztów, ponieważ Sąd korzystając z możliwości wskazanej w art. 222 p.p.s.a. nie żądał wpisu sądowego od skargi, która podlegała odrzuceniu. Jeśli zaś chodzi o wniosek Rady Miasta L. o obciążenie skarżących kosztami niniejszego postępowania, należy wskazać, że niezależnie od powyższego, wniosek taki nie miał uzasadnionych podstaw prawnych (zob. art. 200 p.p.s.a.). Z tych względów należało postanowić jak w sentencji.