II SA/Wr 238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. i Z. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu w poziomie parteru budynku instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata S.M. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G., stosując przepisy art. 105 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. w poziomie parteru (przyziemie) budynku przy ul. W. W. nr [...] w J. G. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika m.in., że inwestor wykonał przedmiotową instalację centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. bez zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego w okresie od kwietnia do czerwca 2010 r. Wobec nie zakończenia prowadzonych robót (kocioł gazowy nie został podłączony do instalacji elektrycznej i sterowania oraz do instalacji gazowej, której brak jest w pomieszczeniu kotła; brak jest również wentylacji nawiewnej oraz potwierdzenia wykonania zaleceń opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 9 marca 2010 r.) powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] orzekł o ich wstrzymaniu. W ocenie organu prowadzącego postępowanie zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać za wyczerpujący i wskazujący na poprawne i zgodne z przepisami technicznymi wykonanie przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o., w związku z czym brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Organ orzekający wskazał jednocześnie, że przepisy te zmierzają wyłącznie do orzeczenia o przydatności robót pod względem zgodności z przepisami, przy czym obojętna jest tu zgoda współwłaścicieli nieruchomości na ich wykonanie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w takiej sytuacji postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji powyżej opisanej odwołanie wnieśli A. S. i Z. S. W odwołaniu zwrócili się o zmianę zaskarżonego w toku instancyjnym rozstrzygnięcia poprzez nakazanie inwestorowi demontażu przyłącza kotła gazowego c.o. do przewodu kominowego pełniącego funkcję wentylacji wywiewnej i kanału spalinowego oraz demontażu składu kominowego i leżaka, ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szczegółowy sposób przedstawił okoliczności faktyczne sprawy i wszystkie podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, w tym orzecznicze. Wskazał m.in., że postępowanie prowadzone w tej sprawie zostało zainicjowane pismem Z. S. skierowanym w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G., informującym o samowolnie wykonywanych przez współwłaścicieli nieruchomości budynkowej położonej przy ul. W. W. [...] w J. G. robotach budowlanych. W toku pierwszych przeprowadzonych w sprawie czynności wyjaśniających na terenie przedmiotowej nieruchomości (w dniu 14 czerwca 2010 r.) ustalono m.in., że właściciel lokalu nr [...] G. K. wykonał bez uprzedniej akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej instalację c.o. wraz z montażem grzejników i kotła c.o. w kotłowni, przy czym w dniu 23 lipca 2010 r. inwestor przedłożył w siedzibie organu opinię techniczną wykonanej instalacji centralnego ogrzewania sporządzoną przez osobę uprawnioną do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że wobec stwierdzenia w czasie oględzin przedmiotowej nieruchomości dokonywanych w dniu 2 grudnia 2010 r., iż stan instalacji centralnego ogrzewania nie uległ zmianie od czasu wizji z dnia 14 czerwca 2010 r., postępowanie w sprawie wykonania tej instalacji jako bezprzedmiotowe zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. z dnia [...] r. (Nr[...] ). Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy orzeczeniem z dnia [...]r. (Nr[...]) z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kontynuując postępowanie powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu [...] r., ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że pomieszczenie kotłowni o wym. 1,64 x 1,13 m + 3,51 x 1,76 m i wys. 2,30 m jest pomieszczeniem ukończonym, które posiada wentylację wywiewną kominową. Brak jednak wentylacji nawiewnej. Na podłodze i częściowo na ścianach ułożone są płytki - Gress. Zamontowany w kotłowni piec jest podłączony do przewodu kominowego. W pomieszczeniu nie ma instalacji gazowej, jest natomiast instalacja wodno-kanalizacyjna oraz elektryczna, instalacja c. o. od czasu wizji w dniach 14 czerwca i 2 grudnia 2010 r. pozostaje bez zmian - podobnie instalacja c. o. w lokalu mieszkalnym nr [...] w przyziemiu budynku, z tą jednak różnicą, że w poszczególnych pomieszczeniach zawieszono grzejniki (podłączony do instalacji c. o. został jedynie grzejnik w łazience). Instalacja c. o. w lokalu mieszkalnym nr[...], tak samo jak instalacja w pomieszczeniu kotłowni, została wykonana w całości, a roboty zakończono. Taki stan faktyczny został potwierdzony w toku kolejnych oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] r., które poprzedziły: postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G., wstrzymujące przedmiotowe roboty budowlane, decyzja tego organu z dnia [...] r. Nr [...] umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe oraz decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...], wydana po rozpatrzeniu odwołania A. S. i Z. S., orzekająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wykonując zalecenia zawarte w kasacyjnej decyzji organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 30 marca 2012 r. ponowne oględziny w przedmiotowym budynku, w wyniku których stwierdzono, że w pokojach na parterze zamontowane są grzejniki, niezaopatrzone w głowice termostatyczne, ale podłączone do wypustów instalacyjnych ze ścian; skrzynka rozdzielacza instalacji c. o. zamontowana w przedpokoju, przy wejściu do łazienki, ma wymiary 0,57 x 0,62 m; do rozdzielacza dochodzi zasilanie, a z rozdzielacza wychodzi 6 obwodów instalacji grzewczej (dwa obwody zaopatrzone są w głowice termostatyczne); w pomieszczeniu łazienki zamontowany jest grzejnik drabinkowy, podłączony do wypustów ze ściany; na podłogach ułożone są panele i płytki ceramiczne; kuchnia nie jest zaopatrzona w instalację grzewczą, podobnie jak przylegające do kotłowni pomieszczenie gospodarcze; w pomieszczeniu kotłowni, o wys. 2,30 m, zamocowano do ściany kocioł gazowy, podłączony do instalacji wodnej i przewodu kominowego (niepodłączony do instalacji gazowej); w pomieszczeniu kotłowni brak jest gazu; pomieszczenie kotłowni wyposażono w kratkę wentylacji wywiewnej, brak jednak nawiewu w drzwiach; kotłownia zaopatrzona jest w instalację elektryczną oraz wody; kocioł nie jest zasilany elektrycznie i nie posiada sterownika - pomieszczenie kotłowni jest wykończone i pomalowane. Obecny na oględzinach pełnomocnik inwestora oświadczył, że kuchnia i przedpokój posiadają ogrzewanie podłogowe natomiast pełnomocnik Z. S. przedłożyła do protokołu kopię opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 9 marca 2010 r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wstrzymał postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. przedmiotowe roboty budowlane a następnie decyzją wydaną w dniu [...]r. Nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że jego kontynuacja jest bezprzedmiotowa. Decyzja została uchylona w całości w trybie art. 132 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W toku dalszych czynności procesowych powiatowy organ nadzoru budowlanego uzyskał uzupełniające oświadczenie osoby, która sporządziła opinię techniczną z dnia 5 lipca 2010 r., dotyczącą przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania. Ponadto w dniu 1 października 2012 r. organ pierwszej instancji dokonał kolejnych oględzin lokalu stanowiącego własność inwestora, podczas których stwierdzono, że stan instalacji c.o. nie uległ zmianie od czasu wizji z dnia 30 marca 2012 r. Następnie postanowieniem podjętym w dniu [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. ponownie orzekł o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych, a w dniu 5 listopada 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Po prawidłowym dokonaniu czynności w trybie art. 10 i art. 81 kpa organ pierwszej instancji kolejną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawiając motywy podjętej w tej sprawie decyzji odwoławczej wyjaśnił – odwołując się do przepisów art. 28 i art. 29-30 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – istotę samowoli budowalnej, stwierdzając jednocześnie, że takie właśnie bezprawne działania zostały podjęte przez G. K. w budynku przy ul. W.W. [...] w J. G. w obrębie będącego własnością inwestora lokalu mieszkalnego, w którym wykonana została nowa instalacja centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła centralnego ogrzewania. Organ odwoławczy wskazał następnie w uzasadnieniu, że ingerencja organów nadzoru budowanego w przypadku stwierdzonej samowoli budowlanej przybiera postać określonej przepisami Prawa budowlanego, adekwatnej do danego przypadku, procedury naprawczej. Procedurą naprawczą właściwą w niniejszej sprawie, jak słusznie przyjął organ I instancji, jest ta, o której mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane - przewidziana dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym instytucja wstrzymania robót ma oczywiście zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy roboty są w trakcie realizacji. W ramach drugiego etapu natomiast organ podejmuje w sprawie decyzję merytoryczną - jedną z tych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy. Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zapada wówczas, gdy organ stwierdzi brak w danym przypadku możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami - w zależności od charakteru i zaawansowania robót organ nakazuje zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze, ale jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu. Z kolei w przypadku ustalenia przez organ w toku postępowania, że wykonanych robót, choć zrealizowanych samowolnie, nie obarczają żadne nieprawidłowości, postępowanie kończy decyzja, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, tj. decyzja umarzająca postępowanie, która samowolne, lecz prawidłowo wykonane roboty legalizuje. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ pierwszej instancji za uzasadnione uznał zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie stwierdziwszy, że zrealizowane przez G. K. roboty budowlane, polegające na wykonaniu nowej instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o., nie naruszają w żaden sposób przepisów techniczno-budowlanych. Kontynuując swoją argumentację organ odwoławczy stwierdził, że nie kwestionując stanowiska organu pierwszej instancji co do prawidłowości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania robót budowlanych, należy zwrócić uwagę, że zaistniała w sprawie podstawa do umorzenia postępowania - bez względu na zasadność zajętego przez organ pierwszej instancji stanowiska. W ocenie organu odwoławczego podstawa ta sprowadza się do braku po stronie organu pierwszej instancji kompetencji do podjęcia w rozpatrywanej sprawie decyzji innej niż umarzającej postępowanie, utrata której to kompetencji wynika ze specyfiki mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie procedury. Organ orzekający wyjaśnił następnie, że przewidziana dla samowolnych robót budowlanych innych niż budowa obiektu procedura legalizacyjna ukształtowana została przez ustawodawcę w taki sposób, że w przypadku zastosowania przez organ w toku postępowania legalizacyjnego dyspozycji art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. wstrzymania robót, na podjęcie w sprawie decyzji obowiązkowej organ ten ma zakreślony ustawowo termin 2 miesięcy. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi wyraźnie, że organ wydaje decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej samej ustawy, przy czym, zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak zgodnie przyjmuje orzecznictwo sadowo-administracyjne, stanowi bezwzględną podstawę umorzenia postępowania. Wydanie zaś decyzji merytorycznej pomimo utraty przez postanowienie o wstrzymaniu robót swojej ważności kwalifikuje się natomiast jako rażące naruszenie prawa. Następnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych przez G. K. robót budowlanych zapadło w dniu 2 maja 2011 r., ( doręczone zostało Inwestorowi, w dniu 10 maja 2011 r.). Mieszcząc się w zakreślonym 2-miesięcznym terminie, o którym mowa w powołanych przepisach, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr[...] . Była to jednak decyzja umarzająca postępowanie w sprawie nie zaś decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustawowy 2-miesięczny termin upłynął zatem w niniejszym przypadku bezskutecznie, pozbawiając tym samym organ nadzoru budowlanego kompetencji do podjęcia w sprawie decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. wstrzymywał przedmiotowe roboty budowlane jeszcze dwukrotnie - postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., ale w rozpatrywanym przypadku istotne jest pierwsze wstrzymanie, dokonane postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., kolejne wstrzymania stanowiły bowiem działania nieuprawnione, jako że, jak wynika z akt sprawy, od czasu pierwszego wstrzymania żadne roboty w ramach przedmiotowej inwestycji nie były podejmowane. Zdaniem organu odwoławczego w obu przypadkach ustawowy termin na podjęcie w odniesieniu do przedmiotowych robót budowlanych decyzji orzekającej merytorycznie – jeśli organ właściwy uznałby wydanie takiej decyzji za zasadne i konieczne – wpłynął bezskutecznie, zatem w warunkach przedmiotowego postępowania jedyną jest decyzja umarzająca postępowanie. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający dodatkowo zwrócił uwagę, że umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie ma ten skutek, że przedmiotowe roboty budowlane należy uznać za zalegalizowane, ale nie oznacza to zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na dokończenie rozpoczętej inwestycji. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowanie odwoławczym zakwestionowali A.S. i Z.S., działający imieniem własnym oraz jako pełnomocnik skarżącej A. S. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. W uzasadnieniu skargi wnieśli o uwzględnienie zarzutów zawartych w pismach załączonych do skargi, w tym w odwołaniu od decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, a ponadto wskazali m.in., że organ nadzoru budowlanego nie dokonał rzetelnej oceny samowoli budowlanej i nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej, ani też nie uwzględnił wniosku skarżących o powołanie biegłego, przyjmując za podstawę swojej oceny "wątpliwej jakości" opinię techniczną sporządzoną przez osobę nadzorującą wykonanie przedmiotowej instalacji c.o. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 28 marca 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przyznane zostało skarżącym postanowieniem z dnia 7 maja 2013 r. prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 listopada 2013 r. substytut działającego z urzędu pełnomocnika skarżących oświadczył, że podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze, natomiast pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia określonych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, które obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy /np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl./. Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. Zważyć przede wszystkim należy, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie odnosi się do robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. w poziomie parteru (przyziemia) budynku przy ul. W. W. [...] w J. G., których inwestorem był G. K. Jak trafnie stwierdził D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miało podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. postanowienia z dnia [...] r. Nr[...], którego podstawą materialnoprawną był przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Stosownie do art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W myśl art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć wypada, że w okresie ważności postanowienia z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania wraz z montażem kotła c.o. w poziomie parteru (przyziemia) budynku przy ul. W.W. nr [...] w J. G. Nie była to więc decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro zatem w okresie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. z dnia [...] r. nr [...] nie wydano decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to wyżej opisane postanowienie z dnia [...] r. zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ważność. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, 2-miesięczny termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Jego bezskuteczny upływ i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy sformułowanie "postanowienie traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasło. W takim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09 - LEX nr 597732; z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1948/08 - LEX nr 1166032; wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 – OSNP 2000/9/336; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 870/10). Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. jest zgodna z prawem. Wbrew wywodom skargi, nie narusza ona ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Podejmując zaskarżoną decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował właściwe przepisy ustawy – Prawo budowlane, słusznie dochodząc do wniosku, że w realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na treść unormowania zawartego w art. 50 ust. 4 tej ustawy, postępowanie objęte postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych należało umorzyć. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego zostały przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należycie ustalone, a zatem w sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 7 kpa. Organ II instancji dokonał przy tym prawidłowej wykładni art. 105 § 1 kpa oraz przepisu art. 50 ust. 4 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane i w rezultacie podjął rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że zasadnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że postanowienia wydane w toku kontynuowania postępowania w sprawie, wobec kasacyjnych orzeczeń organu odwoławczego, przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniach 2 kwietnia 2012 r. (Nr[...] ) i 10 października 2012 r. (Nr[...]) ze względu na stwierdzony każdorazowo podczas dokonywanych oględzin przedmiotowej nieruchomości brak podejmowania przez inwestora działań zmierzających do dalszego realizowania robót budowlanych i faktycznie podporządkowanie się postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 2 maja 2011 r. (Nr[...] ), były nieprawidłowe i nie mogły wywołać żadnych skutków w sferze formalno- i materialnoprawnej. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. H.B.5.12.2013 r.