II SA/Wr 24/19

Dnia 19 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant referent Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości. Aktem notarialnym z dnia [...].12.2016 r. Ł. B. jako spadkobierca testamentowy po I. B. zbył na rzecz Ł. G. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. W umowie tej nabywca przyznał, że jak mu wiadomo w lokalu zameldowany jest Z. B. Dniu [...].12.2016 r. nabywca lokalu złożył wniosek o wymeldowanie Z. B. z pobytu stałego. Do akt dołączono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] o odmowie wymeldowania Z. B. na wniosek Ł. B. Z. B. jako adres do korespondencji podał adres żony, będącej jego pełnomocnikiem, z którą pozostaje w separacji. Decyzją z dnia [...].03.2017 r. organ pierwszej instancji odmówił wymeldowania. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił powyższą decyzję i orzekł o wymeldowaniu. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 464/17 tut. Sąd uchylił decyzję odwoławczą w całości, bowiem dotychczas zebrany materiał procesowy nie był wystarczający do wykazania przesłanek wymeldowania. Wyrok ten po uprawomocnieniu się został wraz z aktami administracyjnymi przekazany do organu (art. 32 p.p.s.a.) w dniu [...].10.2018 r. W dniu [...].10.2018 r. wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia w sądzie powszechnym sprawy z powództwa posesoryjnego osoby zameldowanej. Do wniosku dołączył odpisy protokołów rozpraw w tej sprawie. Z protokołów wynikało, że wnioskodawca zbył praw do lokalu na rzecz skarżącej w czerwcu 2017 r. Organ dołączył do akt wynik wyszukiwania księgi wieczystej, potwierdzający wpis skarżącej jako uprawnionej do lokalu. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 35 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382) umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał, postępowanie w sprawie wymeldowania zostało wszczęte na wniosek osoby uprawnionej do lokalu. Jednak osoba ta utraciła przymiot strony w tym postępowaniu po zbyciu lokalu na rzecz skarżącej. Okoliczność ta powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok I OSK 1471/13), skoro utrata przymiotu strony nastąpiła w toku postępowania odwoławczego wszczętego przez wnioskodawcę, a czego ustalenie wymagało czynności wyjaśniających. Postępowanie to zaś stało się bezprzedmiotowe, skoro nie mogło być kontynuowane z urzędu. Decyzja ta została doręczona również skarżącej wraz z pouczeniem o uprawnieniu do wniesienia skargi. Po otrzymaniu decyzji skarżąca wniosła o udostępnienie jej akt. Do wniosku dołączyła akt notarialny z dnia [...].06.2017 r. nabycia od wnioskodawcy spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Jak wynika z tej umowy, do aktu notarialnego przedłożono zarówno odpis umowy z dnia [...].12.2016 r. jak i zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2017 r. wydane przez Urząd Miejski, że w lokalu nie jest zameldowana żadna osoba. Organ na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. umożliwił skarżącej przeglądanie akt sprawy. Organ został ponadto powiadomiony, że na wniosek skarżącej w dniu [...].11.2018 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wymeldowania Z. B. z pobytu stałego. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 30 § 4 k.p.a. wskutek błędnego uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe, skoro wskutek nabycia lokalu skarżąca jako następca prawny odwołującego się wnioskodawcy stała się w jego miejsce stroną. W uzasadnieniu skargi twierdziła już o zaistnieniu następstwa procesowego. Pogląd ten uzasadniła tezą wyroku II OSK 1060/16. Jak wskazała, przyczyną uchylenia decyzji powinno być w szczególności umożliwienie organowi rozpoznania i rozstrzygnięcia tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Jak dodał, skarżąca zawiadomiona o decyzji nie zgłosiła udziału w postępowaniu odwoławczym, lecz złożyła osobno własny wniosek o wymeldowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) "w sprawach dotyczących praw zbywalnych ... w razie zbycia prawa ... w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Podejmując próbę zrozumienia tego przepisu prawnego, należałoby objaśnić w jakich przypadkach sprawa (zapewne sprawa administracyjna) "dotyczy" praw zbywalnych (zbywalnych w sensie cywilno- czy administracyjnoprawnym). Wyraz "dotyczy" wprost sugeruje, że oznacza to przedmiot sprawy, ale może również sugerować dalszy związek pomiędzy sprawą a prawem (gdy sposób załatwienia sprawy wpływa pośrednio na prawo podmiotowe z zakresu prawa cywilnego). Znaczenie pozostałych pojęć, to jest zbycia prawa i następstwa procesowego, nie powinno budzić kontrowersji. W każdym razie określenie sprawy dotyczącej prawa zbywalnego wymaga wykładni i przedstawienia katalogu takich spraw lub uwzględniania kwestii następstwa przy omawianiu problematyki prawnej poszczególnych spraw w nauce prawa lub kazuistyce sądowej. Niestety w komentarzach do art. 30 § 4 k.p.a. nie omawia się tego zagadnienia, co tłumaczy się dorozumianym postulatem unikania w komentarzu rozstrzygania istotnych zagadnień prawnych i braku przydatności w praktyce stosowania prawa. Przykładowo A. Wróbel (wyd. 2005) omawia pojęcie praw zbywalnych na gruncie prawa materialnego administracyjnego. Podaje przykłady zbycia nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania wywłaszczeniowego lub przypadki przenoszenia decyzji na inna osobę. Autor zapomina, że następstwo procesowe następuje w toku postępowania, zaś decyzja jest ostatnią czynnością postępowania rozpoznawczego, niewiadomy zatem pozostaje związek zbycia praw i obowiązków wynikających z decyzji oraz następstwa procesowego w ramach toczącego się postępowania. W komentarzu A. Matana wyróżnia się postępowania dotyczące praw lub obowiązków osobistych, niezbywalnych za życia, które nie przechodzą na następców prawnych, wówczas w wyniku śmierci strony postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Należy domyślać się, czy zdaniem Autora w przypadku zbycia praw zbywalnych zachodzi w każdym przypadku następstwo procesowe. Kolejno Autor omawia pojęcia następstwa prawnego oraz procesowego. Następstwo procesowe może stanowić rezultat następstwa prawnego. Autor określa następstwo procesowe jako mające charakter wyjątkowy. Ocenia zwrot "w sprawach dotyczących" jako niejasny, w szczególności czy ma odnosić się do związku bezpośredniego, czy wystarczająca będzie więź pośrednia. Autor podaje przykłady postępowań w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku lub nakazu rozbiórki jako uzasadniających następstwo procesowe w przypadku zbycia nieruchomości. Z wywodów tego komentatora warto zapamiętać uwagę o wyjątkowym charakterze następstwa. Przypadki wątpliwe należy zatem oceniać jako niewywołujące następstwa procesowego. Wszyscy komentatorzy odwołują się do dorobku nauki prawa procesowego cywilnego, którego przenoszenie na grunt prawa administracyjnego niejednokrotnie może być wątpliwe. Jest to jednocześnie nieuświadomione przenoszenie sporów doktrynalnych pomiędzy gałęziami prawa. Dla dalszych rozważań można przyjąć założenie, że uprawnienie do żądania wymeldowania nie ma charakteru ściśle osobistego albo ściśle rzeczowego, lecz mieszany. Natomiast obowiązek wymeldowania się niewątpliwie posiada charakter osobisty. Należało więc zastanowić się, czy w sprawie wymeldowania przeważa po stronie wnioskodawcy element osobisty, czy rzeczowy. Chodzi oczywiście o oceny przydatne dla następstwa procesowego, nie zaś prawnego (por. E. Szczygłowska "Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych" s. 20, 44-56 i zagadnienie pozbawienia następcy szeregu uprawień procesowych, skoro wstępuje w zastaną fazę postępowania i bez możności powtórzenia dotychczasowych czynności, zagadnienie związku pomiędzy uprawnieniem do bycia stroną a posiadaniem prawa do rzeczy, który ma dla sprawy decydujące znaczenie – przede wszystkim w sprawach dotyczących ciężarów publicznoprawnych związanych z rzeczą i zagadnienie wykluczenia następstwa w odniesieniu do interesu prawnego lub publicznego prawa podmiotowego). Można ponadto rozważyć, na ile uprawnienie do wniesienia odwołania lub udziału w postępowaniu odwoławczym ma charakter osobisty. Dokonać można krótkiego przeglądu orzecznictwa sądowego. Trzeba od razu wskazać, że wyroki powołane przez strony nie rozstrzygają zagadnienia prawnego istotnego w nin. sprawie. W wyroku I OSK 1471/13 nie wystąpił problem następstwa procesowego. Na marginesie rozważań potrzebnych do uzasadnienia wyroku, sąd odwoławczy wyraził ogólny pogląd, że utrata przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wywołać umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co nie ulega wątpliwości. Przedmiotem postępowania nie była sprawa wymeldowania. Stan faktyczny i prawny sprawy II OSK 1060/16 (następstwo procesowe po właścicielu sąsiedniej nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę) również nie dotyczy zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia w nin. sprawie (por. wyrok IV SA/Po 930/11). W przypadku spraw "dotyczących" nieruchomości, niekiedy sądy oceniają charakter prawny korzyści odnoszonych przez wnioskodawcę po uzyskaniu decyzji pozytywnej i przykładowo uznają decyzję o warunkach zabudowy za nadającą uprawnienie osobiste, co wyklucza następstwo (wyrok II SA/Po 703/15). Z kolei obowiązek dokonania rozbiórki budynku obciąża aktualnego, każdoczesnego właściciela nieruchomości, co uzasadnia dokonanie następstwa procesowego (wyrok IV SA 232/99). Dotyczyć to może wszelkich obowiązków obciążających podmioty prawa rzeczowego do nieruchomości, w przypadku kiedy osoba uprawnionego nie ma znaczenia, gdyż wykonanie obowiązku dotyczy przedmiotu prawa. Powstaje pytanie, czy uprawnienie do złożenia wniosku o wymeldowanie przez podmiot posiadający prawo do lokalu, jest bardziej związane z relacjami osobistymi pomiędzy wnioskodawcą a osobą wymeldowaną, czy też należy zapewnić następcy prawnemu tego podmiotu możność wpływu na tok postępowania wszczętego przez poprzednika, uznając to uprawnienie za związane bardziej z prawem do lokalu. Można twierdzić, że obowiązek wymeldowania się stanowi czynność osobistą, którego omieszkanie zastępuje wymeldowanie na mocy decyzji administracyjnej, przy czym kwestią drugorzędną jest, czy następuje to na wniosek, czy z urzędu. Okoliczność wyposażenia podmiotu prawa do lokalu w uprawnienie do złożenia wniosku o wymeldowanie i następnie udziału w postępowaniu, nie musi koniecznie oznaczać zaistnienia następstwa procesowego z uwagi na zbywalność prawa do lokalu. W dalszym ciągu są to uprawnienia i obowiązek natury osobistej. W wyrokach sądowych w sprawach wymeldowania w ogóle nie rozważa się zagadnienia następstwa procesowego. Nie wiadomo więc, czy sądy nie dostrzegają problemu, czy też brak następstwa procesowego uznają za oczywisty (patrz wyroki III SA/Gd 688/18, II SA/Bd 910/17 i II SA/Wr 574/17). Lepiej chyba uznać za prawdziwy ten drugi domysł. W stanie faktycznym sprawy III SA/Gd 688/18 wnioskodawca utracił prawo własności lokalu po wydaniu decyzji odmawiającej wymeldowania, jednak jego odwołanie zostało rozpatrzone, gdyż organ odwoławczy o tym nie wiedział. Następnie wnioskodawca zaskarżył decyzję utrzymującą odmowę wymeldowania w mocy do sądu. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję wyraził pogląd, że skoro wnioskodawca utracił interes prawny w sprawie, gdyż utracił prawo do lokalu, a ustalenie to zostanie potwierdzone przez organ (sąd ustalił w oparciu o treść księgi wieczystej, że przed wydaniem decyzji odwoławczej wpis innej osoby jako mającej prawo do lokalu), to postępowanie odwoławcze należy umorzyć. Jak już wspomniano, sąd w ogóle nie rozważał, czy nowy podmiot mający aktualnie prawo do lokalu, nabywa uprawnienia procesowe czy to w postępowaniu sądowym, czy administracyjnym. Podobny stan faktyczny i taki sam pogląd prawny znajdujemy w sprawie II SA/Bd 910/17. Nieistotne odmienności polegają na uchyleniu przez sąd decyzji reformatoryjnej orzekającej o wymeldowaniu oraz stwierdzeniu niewyjaśnienia okoliczności posiadania przez odwołującego się wnioskodawcę prawa do lokalu, do czego zachodziły uzasadnione wątpliwości. Także w tej sprawie było dla sądu oczywiste, że utrata przymiotu strony przez wnioskodawcę w toku postępowania powinna wywołać umorzenie postępowania odwoławczego. Taki sam pogląd prawny wyrażony został w sprawie II SA/Wr 574/17 na tle nieco odmiennego stanu faktycznego i prawnego. W oparciu o uchwałę II OPS 1/11 i wyrok V SA 3379/03 WSA w Warszawie sąd wyraził pogląd, że utrata prawa do lokalu przez wnioskodawcę w toku postępowania uzasadnia umorzenie postępowania o wymeldowanie jako bezprzedmiotowego. Trafnie zatem organ rozpatrując odwołanie wymeldowanego uchylił decyzję orzekającą o wymeldowaniu i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Można jeszcze wskazać, że w dostępnych komentarzach do art. 35 ustawy o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r., poz. 1382) nie porusza się kwestii następstwa prawnego lub procesowego po wnioskodawcy. Jest to zgodne z obecną praktyką pisania komentarzy, w których należy unikać omawiania problemów nasuwających się z pewną oczywistością jako istotne dla praktyki stosowania prawa. Komentator powinien unikać omawiania skutków prawnych wyczerpująco omówionych przejawów naruszania ustawy oraz roli komentowanego przepisu w dynamice stosowania prawa i w powiązaniu z systemem prawa. Pożądane jest natomiast objaśnienie innymi słowami treści przepisu i wskazywanie, co się stać nie może na jego tle, chociaż akurat się wydarzyło (słynne tezy, że organ lub strona "nie może" uczynić tego, co uczyniła, a następstw niemożliwego się nie omawia), a w końcu przytoczenie licznych tez orzecznictwa sądowego w kwestiach szczegółowych, często jednostkowych i niepowtarzalnych. Typowe i prawidłowe decyzje zazwyczaj nie są zaskarżane. Należy ponadto zgodzić się z poglądem, że po stronie osoby wymeldowywanej nie dochodzi nigdy na następstwa procesowego (wyrok III SA/Gd 34/18). Oznacza to, że sprawa wymeldowania nie "dotyczy" praw majątkowych tej osoby, co pozostaje w zgodności z przesłankami ustawowymi wymeldowania (np. trwałe opuszczenie lokalu przez jego właściciela) i charakterem prawnym obowiązku meldunkowego. Skoro jednak sprawa wymeldowania rozstrzygana jest w oderwaniu od praw majątkowych stron do lokalu, chociaż przy składaniu wniosku i w dacie rozstrzygania wnioskodawca powinien mieć prawo do lokalu, to czy sprawa ta dotyczy w ogóle prawa (art. 30 § 4 k.p.a.). W niczym nie przesądza ocen wyrok II SA/Gd 1382/99. W sprawie tej sąd uznał za niepodważalne ustalenia organów, że skarżący nie mieszka w lokalu, z którego został wymeldowany. Jednak decyzje zostały uchylone, gdyż wnioskodawca utracił prawo do lokalu przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, o czym wiedział organ odwoławczy. Sąd zalecił podjęcie postępowania z udziałem następcy prawnego i procesowego wnioskodawcy, zaś decyzje naruszały art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak łatwo dostrzec decyzje istotnie były wadliwe, jednak nie z uwagi na podstawę wznowieniową, sąd zaś nie rozważał naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. i przyjął bez uzasadnienia zaistnienie następstwa procesowego z art. 30 § 4 k.p.a. W dalszym ciągu zatem sposób rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia prawnego pozostał wątpliwy, zaś odpowiedź na pytanie "dotyczy czy nie dotyczy" nie jest pewna. Powinna jedna zostać uzasadniona, skoro nie jest wcale oczywista. Trzeba wspomnieć, że nie było i częściowo nadal nie jest do końca pewne, czy podmiot prawa do lokalu jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. sprawy wymeldowania, o ile nawet ma uprawnienie do wszczęcia postępowania. Na tle art. 47 ust. 3 poprzedniej ustawy kwestię na korzyść wnioskodawcy rozstrzygnęła dopiero uchwała w składzie powiększonym II OPS 1/11, zaś obecnie pogląd taki wywodzi się z brzmienia art. 35 obecnej ustawy. W uchwale NSA przyjął, że uchylanie się od obowiązku wymeldowania się z cudzego mieszkania może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Osoba ta powinna mieć zagwarantowany udział w postępowaniu w celach dowodowych. Z art. 50 Konstytucji i art. 23 k.c. należy wyprowadzić status strony tej osoby w sprawie zameldowania (nie wymeldowania). Skoro postępowanie w sprawie wymeldowania może być wnioskowe, to dlaczego wnioskodawca będący podmiotem mającym praw do lokalu miałby nie mieć interesu prawnego w tej sprawie. Odnośnie argumentacji przeciwnej NSA stwierdził jedynie, że nie można jej podzielić. W sumie należy uznać podmiot mający prawo do lokalu za stronę, skoro za stronę uznaje go ustawa (musi to być argument wystarczający, bo z kolei motywacja ustawodawcy jest wątpliwa). Nie wynika z tego wcale, że w przypadku zbycia tego prawa ma miejsce następstwo procesowe. Obecnie ustawa przewiduje wstępne badanie, czy wnoszący podanie jest stroną (art. 61a § 1 k.p.a.). Skoro w uchwale NSA nie był pewny, czy zaniechanie wymeldowania się w każdym przypadku narusza prawo podmiotowe dysponenta lokalu, zaś art. 30 § 4 k.p.a. ustanawia automatyzm następstwa, to chyba lepiej przyjąć brak następstwa, niż przymuszać organy do ustalenia z udziałem następcy prawnego, czy nastąpiło następstwo procesowe. Nowy uprawniony miałby mieć po prostu prawo wyboru, czy chce przystąpić do postępowania jako następca procesowy, czy nie chce, co nie wydaje się właściwe, gdyż ocena w tym zakresie powinna należeć do administracji. Rozważane tutaj zagadnienie posiadania interesu prawnego oznacza znalezienie dla danego podmiotu pewnej potrzeby lub korzyści, ocenianej obiektywnie, w zapewnieniu jej udziału w postępowaniu. W nin. sprawie taka korzyść byłaby wysoce wątpliwa, skoro organy ustaliły brak przesłanki ustawowej wymeldowania, zaś skarżąca miałaby jedynie uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym nie przez siebie zainicjowanym. Trzeba przyznać, że organ nie jest do końca konsekwentny, skoro jednak doręczył skarżącej decyzję, a następnie udostępnił jej akta sprawy. W tej sytuacji uzasadnione było rozpoznanie merytoryczne skargi. Czynności organu wydają się racjonalne, skoro skarżąca nabyła prawo do lokalu i zainicjowała osobne postępowanie w sprawie wymeldowania. Byłyby to więc czynności ułatwiające skarżącej działanie w postępowaniu wszczętym na jej wniosek, nie zaś przekreślające własne oceny prawne organu zawarte w zaskarżonej decyzji na temat braku następstwa procesowego. Przytoczone tutaj zapatrywanie o braku celowości następstwa procesowego w instancji odwoławczej ma jednak charakter pomocniczy. Podsumowując cząstkowe oceny wyrażone w toku rozważań należy opowiedzieć się za poglądem, że sprawa wymeldowania nie dotyczy prawa do lokalu w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. Posiadanie prawa do lokalu umożliwia jedynie złożenie wniosku o przymuszenie osoby nieprzebywającej w lokalu do zarejestrowania tego faktu w formie decyzji, kiedy osoba ta nie spełniła publicznoprawnego obowiązku wymeldowania się. Czynność uprawnionego pozostaje w sferze jego działań osobistych, niezwiązanych nierozerwalnie z prawem do lokalu, podobnie jak orzeczenie o wymeldowaniu w niczym nie dotyka praw majątkowych osoby wymeldowanej. Poprzez nabycie prawa dany podmiot uzyskuje nowy, własny interes prawny do wszczęcia osobnego postępowania w sprawie wymeldowania, nie zaś staje się następcą prawnym wnioskodawcy w już toczącym się postępowaniu. Organ nie dopuścił się uchybienia procesowego, nie powiadamiając niestrony o toczącym się postępowaniu odwoławczym, jak też doręczając jej decyzję i dając wgląd w akta sprawy po jego zakończeniu, jako osobie obecnie uprawnionej do złożenia nowego wniosku. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzeczono jak w sentencji.