II SA/Wr 248/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K.H. i B.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściową nadbudowę istniejącego budynku (zmiana geometrii dachu na fragmencie budynku), budowę zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną oddala skargę. Postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że inwestorzy prowadzili samowolnie roboty budowlane polegające na rozbudowie domu mieszkalnego, rozpoczęte w 1975 r. i kontynuowane po 1994 r. Roboty obejmowały ponadto nadbudowę i przebudowę i trwały do 2004 r. Według wstępnej oceny roboty nie naruszają przepisów techniczno- budowalnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem, przede wszystkim z § 12 i 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych. Dlatego wdrożona została procedura legalizacyjna. Na tej podstawie inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 23 listopada 2012 r. Prezydent W. uwzględnił wniosek. W treści rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowej nadbudowy (zmiany geometrii dachu) i budowy zadaszonego tarasu nad częścią dobudowaną. Podano obowiązujące linie zabudowy wyznaczone jako nieprzekraczalne, przy czym dopuszcza się wysunięcie przed linię ganku. Określono szczegółowe wskaźniki, jak wielkość powierzchni zabudowy 0,37 oraz szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu, kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość głównej kalenicy, a także geometrię dachu. Decyzję wydano po uzgodnieniu z WKZ. Wskazano na konieczność spełnienia wymagań określonych w § 13 cyt. rozporządzenia, stosownie do przepisów § 4 i 5 tego rozporządzenia, z zastosowaniem w razie potrzeby odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Wskazano ponadto na wymóg stosowania działu II tego rozporządzenia, z ewentualnym odstępstwem od tych przepisów zgodnie z art. 9 prawa budowlanego. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono w załączniku graficznym. Dołączono część tekstową oraz graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym. W uzasadnieniu organ przede wszystkim powołał się na wyrok TK P 37/06 i związaną z nim nowelizację art. 48 p.b. zezwalającą na ustalanie warunków zabudowy dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. Kolejno organ omówił przesłanki uwzględnienia wniosku. Teren działki inwestorów nie jest obecnie objęty planem miejscowym, zaś plan obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. nie przewidywał tam lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przesłanki ustanowione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Teren oznaczony jest symbolem B – tereny mieszkaniowe, z przepisów odrębnych nie wynika zakaz realizacji inwestycji, uzbrojenie terenu jest wystarczające, znajduje się on przy ulicach S. i S.. Organ omówił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, co nastąpiło w granicach minimalnych, jako trzykrotność szerokości działki. Na obszarze występuje zabudowa jednorodzinna i uzupełniająca oraz wielorodzinna o niewielkiej intensywności. Funkcja obecna budynku nie ulegnie zmianie. Wyznaczona linia zabudowy od ul. S.jest zgodna z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zaś od ul. Słowackiego jest wyznaczona w oparciu o wyniki analizy jako przedłużenie linii zabudowy historycznej części budynku inwestorów. Dopuszczone jest wysunięcie przed linię ganku objętego decyzją lokalizacyjną z 2011 r. Wskaźniki zabudowy na obszarze mieszczą się w granicach 0,09 - 0,49. Szerokość elewacji frontowych (od ul. S.7m, ul. S. 20 m) mieszczą się w przedziale na obszarze analizowanym (6,93 do 33,50 m). W podobny sposób scharakteryzowano pozostałe wskaźniki dla inwestycji w zestawieniu z zabudową na tym obszarze. Kolejno organ odniósł się do zarzutów skarżących. Wskazał, że już z treści wniosku wynikało, że ustalenie warunków zabudowy ma nastąpić dla potrzeb postępowania legalizującego samowolę budowlaną. Jednak organ nadzoru budowlanego nie współdziałał przy wydawaniu tych warunków. Postępowanie lokalizacyjne toczy się na wniosek, który wyznacza granice orzekania. Nie było możliwe wydanie decyzji odmownej, skoro ustalono spełnienie przesłanek ustawowych i zgodność z wynikami analizy. Kwestia zgodności zabudowy z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych nie miała znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym. Będzie ona miała znaczenie dopiero na etapie starań o pozwolenie na budowę. Do decyzji załączono część graficzną w skali 1:500, część tekstową wyników analizy oraz część graficzną analizy w skali 1:1000. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. Budynek jest faktycznie dwurodzinny. Decyzja nie powinna traktować wykonanych robót budowlanych jako planowanych, lecz zmierzać do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami. Będzie to wymagało częściowej rozbiórki budynku. Nie wiadomo dlaczego pisze się o możliwych odstępstwach od warunków technicznych, kiedy dom inwestorów stoi w odległości 0,6 m od granicy działki skarżących. Została nadbudowana kondygnacja z drewna w odległości poniżej 12 m od najbliższych zabudowań. Rozbudowa nastąpiła w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi chodnika ul. Słowackiej. Narusza to przepisy § 12, 57.1 i 2, 72.1 i 271.1 warunków technicznych oraz art. 43.1 ustawy o drogach publicznych. Dokupiony przez inwestorów pas ziemi nie był przeznaczony pod budownictwo. Uniemożliwia to wyprofilowanie łuku ulicy, na skrzyżowaniu dochodzi do groźnych wypadków. Do odwołania dołączono mapę i zdjęcia ilustrujące naruszenie warunków technicznych przez budynek inwestorów. Zaskarżoną decyzją organ otrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny w świetle przepisów art. 52 ust. 3, art. 56 i art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. Były to oceny zbieżne z zawartymi w decyzji pierwszej instancji. Decyzja ta w ocenie organu była zgodna z art. 54 u.p.z.p. i rozporządzeniem nomenklaturowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Przedmiotem inwestycji była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jedynie istotne było, że zabudowa spełnia wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie lokalizacyjne nie dotyczy kwestii usytuowania budynku. Fakt zamieszkiwania domu przez dwie rodziny nie ma znaczenia (art. 3 pkt 2a p.b.). Dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji samowolnie zrealizowanej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili niepełne odniesienie się przez organ do zarzutów odwołania oraz brak ponownego rozpatrzenia sprawy w oderwaniu od treści odwołania. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego. Nie zostały ustalone wymiary działki inwestorów, wobec niewyjaśnienia stanu prawnego pasa ziemi od ul. S.. Skarżący powtórzyli omówienie naruszeń rozporządzenia o warunkach technicznych przez samowolną dobudowę i nadbudowę budynku. W sąsiedztwie nie ma budynków z drewna, nie przekraczają one ustalonej linii zabudowy, tak jak planowany przez inwestorów ganek. Decyzja w ogóle nie powinna dotyczyć już zrealizowanej samowolnie zabudowy. Wniosek inwestorów powinien obejmować doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z przepisami. W oparciu o warunki zabudowy organ nadzoru budowlanego skwapliwie umorzy postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że samo wydanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza o zalegalizowaniu samowoli, którego warunkiem będzie zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że występują rozbieżności w ocenie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie była zrozumiała wzmianka organu o możliwych wątpliwościach odnośnie dopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej, chociaż niewątpliwie łączne odczytanie argumentacji przytaczanej w tym zakresie nasuwa obawę jej niespójności. Twierdzi się bowiem, że uzyskanie przez inwestora i wydanie przez organ decyzji lokalizacyjnej ma sens wówczas, gdy decyzja ta posłuży do uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie lub zakończenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, wyklucza późniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji oznacza niedopuszczalność wydania decyzji lokalizacyjnej. Twierdzi się również, że na pierwszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego organ lokalizacyjny w ogóle nie powinien zajmować się oceną prawnych możliwości prowadzenia robót budowalnych w świetle prawa budowlanego. Z kolei formułuje się wyjątek od zasady niedopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej, który zachodzi wówczas, gdy organ nadzoru budowlanego podejmuje próbę zalegalizowania samowoli zobowiąże inwestora do uzyskania i dołączenia tej decyzji. Dopuszczalność ta zatem uzależniona jest od wszczęcia w okresie przed złożeniem wniosku postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz poczynienia przez ten organ sformułowanej oceny o istnieniu szans na zalegalizowanie samowoli. Wątpliwości sformułowanych przez organ być zatem nie powinno. Skoro zaś organ nadzoru budowlanego wstępnie wykluczył nakazanie rozbiórki samowoli, to tym bardziej organ lokalizacyjny nie powinien odmawiać ustalenia warunków zabudowy z powołaniem argumentu, że legalizacja jest niemożliwa. Przesłanki legalizacji bada organ nadzoru budowlanego. Jedynie jedną z nich jest uzyskanie przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. Uzyskanie to zaś uzależnione jest od spełnienia przesłanek wyrażonych w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Organ lokalizacyjny nie stosuje prawa budowlanego i nie powinien przewidywać treści ocen, jakie poczyni właściwy organ budowlany, aby odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej. Przytoczona argumentacja przesądza równocześnie o bezzasadności podstawowego wywodu skargi. Można zauważyć, że początkowe kontrowersje w orzecznictwie sądowym dotyczyły zupełnie innych zagadnień prawnych, gdyż niektórzy zakładali możność uzyskania warunków zabudowy dla wszelkich inwestycji już zrealizowanych (por. glosa Artura K. Modrzejewskiego w ZNSA z 2012 r. z. 1 s. 159, wyrok II OSK 104/11, wyrok II OSK 1879/07, wyrok II OSK 348/10, wyrok II OSK 1154/07). Nie stanowiła również istotnej wady prawnej decyzji lokalizacyjnej zawarta w niej wzmianka o możliwości stosowania w dalszym postępowaniu legalizacyjnym przepisu art. 9 p.b. (por. wyrok II OSK 1951/08 z glosą A. Ostrowskiej w ST 2010/11/77-84). Z brzmienia art. 48 i art. 49 p.b. wynika więc niewątpliwie, że uzyskanie przez sprawcę samowoli budowlanej decyzji lokalizacyjnej stanowi zaledwie jedną z wielu przesłanek zalegalizowania samowoli, zaś przy orzekaniu o zaistnieniu tej przesłanki właściwy organ stosuje przepisy prawne dla niej właściwe, nie zaś z zakresu pozostałych przesłanek. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi wskazać należy, że nie uchybia procedurze postępowania odwoławczego oparcie ustaleń i ocen organu wyłącznie na materiale procesowym sprawy zgromadzonym w pierwszej instancji (por. Z. Kmieciak ,,Odwołania w postępowaniu administracyjnym" s. 59-60, 87-88). Ustalenie wymiarów działki inwestorów nie miało znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym. Krytykowane usytuowanie ganku ustalone zostało w innym postępowaniu lokalizacyjnym, poza granicami nin. sprawy. Warunki zabudowy wydaje się dla samowoli budowalnej, nie zaś dla zamierzenia w postaci doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Wypada powtórzyć, że przypuszczenia odnośnie dalszego przebiegu procesu legalizacji w żaden sposób nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie jak postulat stosowania w postępowaniu lokalizacyjnym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. O ile odnośnie wydawania ,,zwykłej" decyzji lokalizacyjnej nadal dyskutuje się o potrzebie sięgania do przepisów prawa budowlanego i w tym postępowaniu, to jak już szeroko uzasadniono, nie może ulegać wątpliwości, że w postępowaniu lokalizacyjnym związanym z legalizacją samowoli właściwy organ nie byłby władny odmówić uwzględnienia wniosku inwestora jedynie z uwagi na twierdzenie o braku pozostałych przesłanek legalizacji, wywołanym przez niezgodność samowoli z przepisami o warunkach technicznych. Sąd z urzędu poza zarzutami skargi dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził w tym zakresie żadnych naruszeń prawa. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.