II SA/Wr 252/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi J. i J.Sz., K.Sz., M. i J.Sz. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki budowlanej za wywłaszczoną nieruchomość gruntową oraz w sprawie przyznania odszkodowania za budynek gospodarczy I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 16 września 2008 r. Starosta W. wydał - na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 k.p.a. - decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki budowanej oraz przyznania odszkodowania za budynek gospodarczy J. i J.Sz., S. i K.Sz., M.Sz., J.Sz. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ stwierdził, że do prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 10 września 1980 r. znak [...] dokonano oszacowania nieruchomości uwzględniając w odszkodowaniu kwotę za budynek gospodarczy w wysokości 28.800 zł (przed denominacją) oraz za grunt w wysokości 59.820 zł (przed denominacją). W dokumentacji znajduje się egzemplarz operatu szacunkowego sporządzonego w lutym 1980 r. i wniosek o zezwolenie na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego. W trakcie postępowania wyjaśniającego w 1992 r. ustalono zbędność działki nr 41 AM10, położonej w obrębie B.D., na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W związku z czym Kierownik Urzędu Rejonowego w W. podjął decyzję z dnia 11 listopada 1992 r. znak [...] o zwrocie gruntu oznaczonego jako działka nr 41. Nieruchomość została przez nowych właścicieli sprzedana umową notarialną i stanowi własność Spółki A (rep. A nr [...]). Jak dalej wskazał organ I instancji, w niniejszym postępowaniu rozpoznawano sprawę w nawiązaniu do treści przepisu art. 145 k.p.a., jednakże w jego toku nie stwierdzono wystąpienia okoliczności wskazanych w w/w art. 145. Podnoszone zaś w piśmie z dnia 7 lipca 2008 r. zarzuty nieprzyznania działek zamiennych oraz przedstawiona kopia dokumentu z dnia 11 sierpnia 1980 r. nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania i możliwości przyznania działek zamiennych. Od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje nowy stan prawny wynikający z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Regulacja prawna w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została utrzymana i wynika z brzmienia art. 137 w/w ustawy. Na działce nr 42, wywłaszczonej w 1980 r., został wybudowany budynek i w aktualnym stanie prawnym stanowi własność Skarbu Państwa, potwierdzonej ustaleniami opłaty za trwały zarząd państwowej jednostki organizacyjnej. Sprawa rewaloryzacji roszczeń za wywłaszczoną nieruchomość rozpatrywana była na dzień wydania decyzji z dnia 4 listopada 1992 r. znak [...] w związku z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). W przypadku stron odszkodowanie zostało wpłacone na konto depozytowe sądu. Niepodjęcie go przez osoby wskazane w decyzji wywłaszczeniowej nie daje - zdaniem Starosty - podstaw do realizowania kolejnych żądań wnioskodawców. Prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zagwarantowane w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie jest prawem danym na zawsze. Społeczna gwarancja obrotu prawnego dotyczy zarówno byłych właścicieli jak też Państwa. W tym przypadku organ I instancji nie przychylił się do żądania stron w sprawie przyznania działki zamiennej, gdyż niniejsza sprawa była rozstrzygnięta decyzją z dnia 4 listopada 1992 r. znak [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i J.Sz., S. i K.Sz., M. i J.Sz., domagając się wznowienia postępowania administracyjnego odnośnie przydzielenia działki budowlanej za wywłaszczoną działkę nr 42 oraz wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy, "ponieważ decyzja zawarta w piśmie nr [...] z dn. 16 września 2008 r. jest niesłuszna i niesprawiedliwa, nie potwierdza wyczerpująco faktów, lecz je oddala". I tak oświadczenie nr 47 z dnia 11 sierpnia 1981 r., w którym oferowano stronom działki, na które wyrażono zgodę, zostaje oddalona na posiedzeniu samorządu wiejskiego w dniu 1 października 1981 r.. Pismo nr [...], w którym zawarte jest, że współwłaściciele otrzymują wypłatę odszkodowania za budynek gospodarczy, a z odszkodowania za grunt nie będą korzystać, ponieważ otrzymują działkę zamienną. Pismo Urzędu Miasta i Gminy w B.D. nr [...] z dnia 13 lutego 1986 r., w którym odmówiono wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy. Ponadto odwołujący wskazali, że decyzja z dnia 4 listopada 1992 r. znak [...] w sprawie przyznania działki zamiennej jest niesprawiedliwa i niezgodna z art. 77 Konstytucji RP, której chroni prawo własności. Wojewoda D. - rozpatrując powyższe odwołanie - wydał w dniu 20 marca 2009 r. decyzję Nr [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 września 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy B.D. decyzją Nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną, położoną w miejscowości B.D., w granicach działki nr 122, o powierzchni 1,37ha, stanowiącą własność małżeństwa S. i K.Sz., małżeństwa J. i J.Sz. oraz małżeństwa A. i M.Sz.. Decyzją tą przyznano współwłaścicielom odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości: za budynek gospodarczy 28.800,00 zł (przed denominacją) oraz za grunt 59.820,00 zł (przed-denominacją). Od w/w decyzji A.Sz. (współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości) odwołał się, wnosząc o przyznanie działki zamiennej. Wojewoda Wrocławski decyzją Nr [...] z dnia 11 października 1980 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy B.D.. Naczelnik Miasta i Gminy B.D. decyzją Nr [...] z dnia 12 listopada 1980 r. i protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 13 listopada 1980 r. przekazał przedmiotową nieruchomość w użytkowanie Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej we W. - zgodnie z celem, na który przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Następnie Naczelnik Miasta i Gminy B.D. w drodze postanowienia Nr [...] z dnia 16 lutego 1981 r. zmienił swoją poprzednią decyzję o przekazaniu całej wywłaszczonej nieruchomości, przeznaczając dla Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej we W. tylko część nieruchomości o powierzchni 0,4197ha. W dniu 15 lipca 1981 r. Naczelnik Miasta i Gminy w B.D. zatwierdził projekt podziału wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 122, w wyniku czego powstały działki nr 122/1, 122/2 oraz 122/3. Wojewoda wskazał nadto, że małżonkowie S. i K.Sz. odebrali przysługującą im część odszkodowania, natomiast małżonkowie J. i J.Sz. oraz małżonkowie A. i M.Sz. nie zgodzili się na jego odebranie uznając, że jego wysokość została znacznie zaniżona. W związku z tym, zgodnie z art. 27 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty złożono do depozytu sądowego. Z akt sprawy wynika także, że na przestrzeni lat 1981-1992 prowadzone były rozmowy ze stronami postępowania dotyczące przyznania im działki zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku tych rozmów nie osiągnięto porozumienia. W dniu 4 listopada 1992 r. Starosta W. na wniosek małżonków S. i K.Sz., małżonków J. i J.Sz. oraz M.Sz., decyzją Nr [...] zwrócił część nieruchomości - niewykorzystanej na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu - oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 41 (przed odnową operatu ewidencji gruntów działka nr 122/3), o powierzchni 0,9047m, na współwłasność następującym osobom: małżeństwu S. i K.Sz. oraz małżeństwu J. i J.Sz. po 1/3 części, M.Sz. w 3/12 części oraz J.Sz. w 1/12 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 17 grudnia 1986 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycia spadku po A.Sz., zmarłym dnia 26 listopada 1982 r., ustalono, że wchodzący w skład spadku po nim udział 1/2 w udziale 1/3 gospodarstwa rolnego położonego w B.D. - W. dziedziczą z mocy ustawy żona M.Sz. oraz syn J.Sz. po 1/2 części. W dniu 7 listopada 2007 r. do Starosty W. wpłynął wniosek małżonków J. i J.Sz., małżonków S. i K.Sz., M.Sz. oraz J.Sz. w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki budowlanej za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości położonej w B.D., obecnie oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 42, AM-10 o powierzchni 4197 m2 oraz część gruntu o powierzchni 88 m2, przeznaczonego na poszerzenie działki nr 25, AM 10 stanowiącej drogę powiatową (ulica [...]). Wnioskodawcy wskazali również, że domagają się wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy, który znajdował się na wywłaszczonej działce. W dniu 16 września 2008 r. Starosta W. decyzją nr [...] umorzył postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania małżeństwu J. i J.Sz., małżeństwu K. i S.Sz., M.Sz. oraz J.Sz. na własność działki budowlanej za wywłaszczoną nieruchomość gruntową położoną w B.D., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 42, AM-10, o powierzchni 0,4219ha oraz w sprawie przyznania odszkodowania za budynek gospodarczy. Wojewoda D. uznał, że odwołanie jest bezzasadne i nie może zostać uwzględnione. Prawem materialnym, które obecnie reguluje zagadnienia wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowań, jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a w szczególności jej dział III rozdział 4 i 5. W rozdziale 4 zostały uregulowane zasady wywłaszczania nieruchomości, natomiast rozdział 5 dotyczy zagadnienia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone. Podstawę do rozpatrzenia wniosku stron niniejszego postępowania stanowią zatem przede wszystkim przepisy rozdziału 5 działu III ww. ustawy. Z treści art. 119 ust. 1 pkt 7 oraz art. 129 ust. 1 tejże ustawy, jednoznacznie wynika, że zasadą jest ustalanie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej. Wyłom od tej zasady wprowadza art. 129 ust 5 (dodany od dnia 22 września 2004 r.), który stanowi, że starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zdaniem Wojewody, przepisy art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 nie obejmują jednak stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Oprócz tego w decyzji wywłaszczeniowej Nr [...] z dnia 10 września 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy B.D. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem przepis art. 129 ust 5 pkt 3 również nie będzie miał tutaj zastosowania. Ponadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/RZ 260/06), organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu "do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis.". Przytoczone wyżej okoliczności wskazują, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji mającej za przedmiot ustalenie odszkodowania. Rozpatrzenie wniosku stron w części dotyczącej przyznania im nieodpłatnie na własność działki budowlanej, w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wymaga analizy przepisu art. 131 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść tego przepisu wskazuje, że przyznanie nieruchomości zamiennej jest możliwe wyłącznie w decyzji wywłaszczeniowej. Świadczy o tym treść ust. 5 tego przepisu, z której wynika, że przeniesienie prawa do nieruchomości zamiennej na rzecz osoby, której zostało przyznane odszkodowanie, następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał, że na podstawie wyżej wskazanego przepisu nie jest możliwe "przyznanie działki budowlanej" nieodpłatnie na własność małżeństwu J. i J.Sz., małżeństwu K. i S.Sz., M.Sz. oraz J.Sz., w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a co za tym idzie brak jest podstawy prawnej do przyznania wnioskodawcom, decyzją administracyjną, nieodpłatnie na własność działki budowlanej. Organ podkreślił przy tym, że kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została w całości rozstrzygnięta w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B.D. nr [...] z dnia 10 września 1980 r.. Z akt sprawy wynika, że małżonkowie S. i K.Sz. odebrali przysługującą im część odszkodowania, natomiast małżonkowie J. i J.Sz. oraz małżonkowie A. i M.Sz. nie zgodzili się na jego odebranie. Wypłata nieodebranego odszkodowania, przyznanego decyzją administracyjną, ma charakter cywilnoprawny i niedopuszczalne jest rozstrzyganie w tym zakresie kolejną decyzją administracyjną. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że brak jest materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego przez strony wniosku i to zarówno w zakresie przyznania wnioskodawcom nieodpłatnie na własność działki budowlanej, jak i w zakresie wypłaty odszkodowania za budynek gospodarczy. A to z kolei prowadzi do wniosku, że prowadzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę - w ocenie Wojewody - decyzja organu I instancji, aczkolwiek dotknięta pewnymi wadami w zakresie błędnego przywołania podstawy materialnoprawnej oraz zbędnych wywodów dotyczących wznowienia postępowania, trafnie rozstrzyga sprawę i powinna zostać utrzymana w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli J. i J.Sz., K.Sz., M. i J.Sz., domagając się zmiany decyzji organu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji, przyznanie zamiennej działki budowlanej za wywłaszczoną bez odszkodowania działkę nr 42 i części działki nr 25 o pow. 88m2 przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...] w B.D., ewentualnie przyznanie odszkodowania za powyższe działki wraz z odszykowaniem za wywłaszczony budynek gospodarczy, który stał na tych działkach. Skarżący nie zgodzili się z orzeczeniami organów obu instancji, gdyż - ich zdaniem - obydwie decyzje naruszają przede wszystkim Konstytucję RP i przepisy m.in. art. 98 i 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustaleniu przez starostę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia w/w art. 105 § 1 k.p.a., jak również przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia 16 września 2008 r. Nr [...], następnie utrzymaną w mocy przez Wojewodę D., Starosta W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania na własność działki budowanej oraz przyznania odszkodowania za budynek gospodarczy J. i J.Sz., S. i K.Sz., M.Sz., J.Sz.. Podstawę materialnoprawną rozstrzygania spraw dotyczących wywłaszczania i zwrotu nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1998 r.. Przy czym należy tutaj zaznaczyć, że skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że tak generalna regulacja przepisu art. 136 ust. 3 w/w ustawy w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, publ. LEX nr 477381). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r. (sygn. akt III CZP 20/01, publ. Prok.i Pr.-wkł. 2001/12/36) z brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności wyrażenia "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" wynika, iż przyznane byłemu właścicielowi (spadkobiercy) uprawnienie jest aktualne bez względu na podstawę prawną wywłaszczenia, co usuwa potrzebę odnoszenia się do przepisów traktujących o wywłaszczeniu przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wsparcie dla takiego stanowiska stanowi brzmienie art. 216 ustawy. Stan rozpoznawanej sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 5 maja 1980 r. Komendant Wojewódzki MO we W. wniósł o wywłaszczenie nieruchomości położonej w obrębie ulic [...] i [...] w B.D., tj. działki nr 122 o powierzchni 1,37ha, na którym zlokalizowany był budynek gospodarczy. Nieruchomość ta była niezbędna pod budowę siedziby Komisariatu MO w B.D.. Działka nr 122 stanowiła własność S. i K.Sz. w 1/3 części, J. i J.Sz. w 1/3 części oraz A. i M.Sz. w 1/3 części. Uwzględniając powyższy wniosek, decyzją z dnia 10 września 1980 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 8 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 t.j.), Naczelnik Miasta i Gminy w B.D. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa w/w działki nr 122 o powierzchni 1,37ha. Jednocześnie przyznał byłym właścicielom odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości ogółem 88620 zł, w tym za budynek gospodarczy 28.800 zł i za grunt 59.820 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B.D. z dnia 12 listopada 1980 r. Nr [...], nastąpiło - na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach(Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19) - przekazanie nieodpłatnie w użytkowanie Wojewódzkiej Komendzie MO we W. działki nr 122 o pow. 1,37ha, z przeznaczeniem pod budowę Komisariatu MO w B.D.. Faktyczne przekazanie działki nr 122 odbyło się w dniu 13 listopada 1980 r., co wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego. W dniu 16 lutego 1981 r. zostało wydane postanowienie Nr [...], którym Naczelnik Miasta i Gminy w B.D. - na podstawie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 125 § 1 - sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 12 listopada 1980 r. Nr [...] w następujący sposób: w wierszu 18 na stronie 1 decyzji zamiast powierzchni "1ha37a" powinno być "0,5ha". W tym miejscu należy zauważyć, że postanowienie powyższe zostało podjęte bez podstawy prawnej. Nawet jakby przyjąć, że podstawą prawna jego podjęcia są przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to nie dają one prawa do prostowania oczywistych omyłek. Art. 123 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, zaś § 2 - że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 125 § 1 k.p.a. postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie. Ponadto zgodnie z przepisem art. 113 § 1 k.p.a., który winien być wskazany w podstawie prawnej, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W ocenie Sądu taka zmiana w postanowieniu z dnia 16 lutego 1981 r. Nr [...] nie mieści się w katalogu rzeczy, które podlegają sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a., tj. nie jest to ani błąd pisarski czy rachunkowy, ani inna oczywista omyłka. Sprostowanie aktu administracyjnego nie może prowadzić do zmiany merytorycznie rozstrzygnięcia, a z taką zmianą mamy do czynienia w powyższym postanowieniu. Takie sprostowanie oczywistej omyłki stoi również w sprzeczności ze stanem faktycznym i treścią decyzji z dnia 12 listopada 1980 r. Nr [...], bowiem przekazywana działka nr 122, określona w tej decyzji, miała powierzchnię 1,37ha, a nie 0,5ha. Ponadto dopiero w dniu 15 lipca 1981 r. została wydana decyzja Nr [...], którą Naczelnik Miasta i Gminy w B.D. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr 122, w wyniku czego powstały trzy działki o numerach: 122/1, 122/2 i 122/3. W aktach sprawy znajduje się pismo M.Sz. i J.Sz. z dnia 6 stycznia 1992 r., w którym wnieśli o przydzielenie pozostałej niezabudowanej części działki nr 122, bowiem tylko na części tej działki został wybudowany budynek Komendy Policji. Od tego czasu toczyło się postępowanie wyjaśniające w sprawie zwrotu byłym właścicielom wywłaszczonej działki. W piśmie Urzędu Miejskiego w B.D. z dnia 6 lutego 1992 r., skierowanym do Urzędu Rejonowego w W., którym przesłano w/w wniosek o zwrot wywłaszczonej działki, wskazano, że działka nr 122 o pow. 1,37ha została wywłaszczona pod budowę posterunku Policji w B.D.. Obiekt znajduje się na działce około 0,5ha, zaś pozostała część jest niezabudowana tzn. nie została zużyta na cel, na jaki został wywłaszczona i może podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na powyższe pismo Kierownik Urzędu Rejonowego wskazał (pismo z dnia 12 lutego 1992 r.), że Zarząd Gminy powinien wcześniej, czyli przed orzeczeniem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości - wydać decyzję o uznaniu nieruchomości lub jej części za zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podobne stanowisko zostało zajęte również w znajdującej się w aktach sprawy opinii prawnej z dnia 17 kwietnia 1992 r.. W dniu 12 maja 1992 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. wystosował pismo do Burmistrza Miasta B.D., wskazując, że mija trzeci miesiąc a Zarząd nie podjął żadnej decyzji w sprawie zbędności wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz wyjaśnił, że Zarząd Miasta w B.D. stoi na stanowisku by grunty wywłaszczone - zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania przestrzennego - nadal pozostały w Zarządzie Miejskim (pismo z dnia 17 lipca 1992 r.). W tym miejscu należy zauważyć, że decyzją z dnia 29 lipca 1980 r. NR [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, o którym mowa we wniosku o wywłaszczenie działki nr 122, udzielono zgodę jedynie na budowę budynku komisariatu z urządzeniami towarzyszącymi. Następnie pismem z dnia 21 września 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. zwrócił się do Komendanta WP o wyjaśnienia co do kwestii zachowania strefy ochronnej 50m dla komisariatu (działka nr 41, była działka nr 122/3). W odpowiedzi Komendant wskazał, że nie zachodzi bezwzględna koniczność zachowania niezabudowane strefy ochronnej od granicy działki, po warunkiem uzgodnienia z Komendą wszelkich planów inwestycyjnych dotyczącej tej strefy (pismo z dnia 15 października 1992 r.). W następstwie przeprowadzonego postępowania Starosta W. wydał - na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - decyzję z dnia 4 listopada 1992 r. Nr [...], którą zwrócił działkę nr 41 na współwłasność J. i J.Sz., S. i K.Sz., M.Sz. oraz J.Sz.. W jej uzasadnieniu zapisano, że tylko działka nr 122/2 (obecnie nr 42) o pow. 4219m2 została przeznaczona dla Komendy Wojewódzkiej MO, pozostałe zaś działki przeszły do Zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie zostały wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka nr 122/1 o pow. 88m2 została wykorzystana do poszerzenia ul. [...], natomiast działka nr 122/3 po odnowieniu operatu ewidencji gruntów otrzymała nowy numer 41 i jako taka jest przedmiotem niniejszego postępowania o zwrot. Z powyższego wynika zatem, że tylko działka nr 122/2 (obecnie nr 42) o pow. 4219m2 została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, działka nr 122/3 (obecnie nr 41) została zwrócona wnioskodawcom decyzją z dnia 4 listopada 1992 r. Nr [...], natomiast sprawy zwrotu działki nr 122/1 (obecnie nr 25) w zasadzie organ w ogóle nie rozstrzygnął. Należy również zauważyć, że z akt nie wynika na jakiej podstawie nastąpiło przekazanie działki nr 122/1 pod poszerzenie ul. [...]. Ta okoliczność winna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że to przeznaczenie jest niezgodne z celem wywłaszczenia działki nr 122. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W niniejszej sprawie działka nr 122/1 została użyta na inny cel niż wynikałby z decyzji o wywłaszczeniu, a poprzedni właściciele i ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 w/w ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ust. 2 art. 137 stanowi natomiast, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Powyższe przepisy zabraniają użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w razie zgłoszenia wniosku przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców - umożliwiają zwrot tej nieruchomości w całości bądź w części. W tym miejscu należy zauważyć, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został w niniejszej sprawie precyzyjnie określony, bowiem w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.D. z dnia 10 września 1980 r. Nr [...] orzeczono "o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa". To, że celem wywłaszczenia działki nr 122 była budowa komisariatu MO w B.D. wynika jedynie z wniosku z dnia 5 maja 1980 r. Komendanta Wojewódzkiego MO we W. o wywłaszczenie nieruchomości oraz z późniejszej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B.D. z dnia 12 listopada 1980 r. Nr [...] o przekazaniu tej działki w użytkowanie Wojewódzkiej Komendzie MO we W.. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 5 listopada 2007 r. J. i J.Sz., S. i K.Sz., M.Sz. oraz J.Sz. wnieśli o: "przydzielenie działki budowlanej". W piśmie tym strony zakwestionowały ponadto wywłaszczenie jako dokonane niezgodnie z ustawą o wywłaszczeniu, ponieważ na wskazany w niej cel nie należało wywłaszczyć tyle gruntu. Z uwagi na brak porozumienia w sprawie przydzielenia im działki zamiennej w/w wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. Starosta W. wezwał - na podstawie art. 63 § 2 k.p.a. (powinno być art. 64 § 2 k.p.a.) - wnioskodawców o sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na to wezwanie Państwo Sz. wskazali, że żądanie dotyczy przydzielenia działki budowlanej w zamian za wywłaszczoną działkę, na której został wybudowany budynek Policji, tj. działka nr 42, oraz na poszerzenie ul. [...], a także wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy, który znajdował się na w/w działce (pismo z dnia 28 grudnia 2007 r.). W ocenie Sądu zarówno pismo z dnia 5 listopada 2007 r. jak i z dnia 28 grudnia 2007 r. zostały na tyle nieprecyzyjnie sformułowane, że nie pozwalały jednoznacznie przyjąć czego domagają się wnioskodawcy. Przede wszystkim w wezwaniu o sprecyzowanie żądania brak jest pouczenia o treści przepisów, co umożliwiłoby i ułatwiło dokonanie przez wnioskodawców "wyboru" tego, czego w istocie domagają się od organu, tj. czy chcą zwrotu wywłaszczonej działki w części, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, czy też działki zamiennej. Ponadto z uwagi na fakt, że w decyzji o wywłaszczeniu przyznano byłym właścicielom odszkodowanie, obejmujące również odszkodowanie za budynek gospodarczy, i że zostało ono oddane do depozytu sądowego, nie wyjaśniono czego domagają się, żądając "wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy". Mimo to organ I instancji zawiadomieniem z dnia 26 marca 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie: przyznania działki budowlanej, wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. działkę nr 42, i wypłacenia odszkodowania za budynek gospodarczy. Z zawiadomienia tego wynika, że zakres postępowania nie pokrywa się z żądaniami stron, a ponadto łączy w sobie kilka spraw. Zgodnie natomiast z art. 140 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Zatem niewłaściwe jest jednoczesne wszczynanie postępowania w sprawie "przyznania działki budowlanej" (w domyśle zamiennej) i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i za budynek gospodarczy, bowiem albo za wywłaszczoną nieruchomość wypłaca się odszkodowanie albo w ramach tego odszkodowania przyznaje się nieruchomość zamienną. Ponadto tak określony zakres postępowania nie jest właściwy z tego względu, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma takich instytucji jak "przyznanie działki budowlanej", czy "wypłacenia odszkodowania". Uwzględniając powyższe okoliczności - w ocenie Sądu - niezbędnym było wezwanie wnioskodawców do sprecyzowania żądania z pouczeniem o możliwościach, które przewidują przepisy prawa. Zdaniem Sądu wydanie decyzji przez organ I instancji, bez wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to natomiast naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Taka zaś sytuacja wymaga należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach prawnych, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a.. Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. W niniejszej sprawie organ I instancji, a z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Starosty, również organ odwoławczy, nie dokonały takiej oceny. Decyzja Starosty Wołowskiego jest ponadto dotknięta innymi wadami, które wprawdzie dostrzeżone zostały przez organ odwoławczy, ale nie wyeliminowane. A mianowicie, zawarto w niej rozważania dotyczące wznowienia postępowania. Jednakże z postępowaniem nadzwyczajnym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. To nasuwa natomiast wątpliwości co do rzetelności wyjaśnienia sprawy i czy w istocie rozstrzygnięcie to dotyczy sprawy Państwa Sz.. Ponadto za niedopuszczalne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania należy uznać ograniczenie się przez organ II instancji do jednego stwierdzenia, że "decyzja organu I instancji, aczkolwiek dotknięta pewnymi wadami w zakresie błędnego przywołania podstawy materialnoprawnej oraz zbędnych wywodów dotyczących wznowienia postępowania, trafnie rozstrzyga sprawę i powinna zostać utrzymana w mocy". Narusza to w sposób istotny przepisy art. 6, art. 9 oraz art. 15 k.p.a., a w szczególności art. 8 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Ponadto organ I instancji przywołał jako podstawę prawną art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez wskazania konkretnych paragrafów tego artykułu, i jednocześnie art. 105 § 1 k.p.a.. W myśl zaś art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest do powołania w decyzji podstawy prawnej, którą jest konkretny przepis, dający kompetencję organowi. Przywołanie art. 136 w/w ustawy sugerowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdy tymczasem organ I instancji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe. Należy również zauważyć, że w swoich pismach wnioskodawcy wskazują na wywłaszczenie działki nr 42 i nr 25, a organ rozstrzygnął kwestie jedynie działki nr 41, stwierdzając w końcowej części decyzji, że "nie może przychylić się do żądania stron w sprawie przyznania działki zamiennej, gdyż niniejsza sprawa była rozstrzygnięta decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. znak: [...] z dnia 4.11.1992r. o zwrocie nieruchomości". Bez znaczenia jest przy tym kwestia, że wnioskodawcy nie podjęli odszkodowania, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość wzajemnych rozliczeń między byłymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa. Zgodnie z art. 136 ust. 3 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W związku z tym należy zauważyć, że nie ustalono precyzyjnie, na ile skutecznie organ przekazał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość do depozytu sądowego i w jakiej części było to skuteczne. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ, organ odwoławczy wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno I jak i II instancji. Niezależnie od powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie w ogóle nie wykazały bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, że z jednej strony Wojewoda powołuje się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z drugiej zaś strony stwierdza, że wskazane w nich sytuacje nie obejmują stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Należy jednak pamiętać o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że "bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/06, publ. LEX nr 302429). Należy również przytoczyć wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 500/07, publ. LEX nr 342307), którym stwierdzono, że "w przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonania merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W takim przypadku organ powinien odmówić zwrotu nieruchomością.". Ponadto organ odwoławczy przytaczając wyrok WSA w Rzeszowie, dokonuje jednocześnie oceny czy stan faktyczny sprawy obejmuje sytuacje wskazane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Świadczy to o sprzeczności uzasadnienia decyzji organu II instancji, a to sprawia, że nie wynika z niego czy umorzenie postępowania nastąpiło w związku z tym, że stan niniejszej sprawy nie wypełnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy dlatego że przepisy tej ustawy nie mają - jak brzmi teza wskazanego wyroku WSA w Rzeszowie - zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 k.p.a.. Organ odwoławczy jest jednak obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Istota zatem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W myśl zaś § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, art. 7, art. 11 k.p.a.. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. W orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji. Treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego. Pokreślić przy tym należy, że w orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z przytoczonym - jako podstawa prawna - przepisem. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, było co najmniej przedwczesne. A to stanowi naruszenie nie tylko przepisu art. 105 § 1, ale również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie wprawdzie organy wskazały na przesłankę uzasadniającą umorzenie postępowania administracyjnego, jednakże nie została ona w należyty i niewątpliwy sposób wykazana w odniesieniu do żądania wnioskodawców, a to stanowi naruszenie art. 105 § 1, jak i art. 107 k.p.a.. Umorzenie nastąpiło zatem przed wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, co zostało już wyżej omówione. Kolejnym uchybieniem organu odwoławczego jest, mimo zaistnienia podstawy z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do zawieszenia postępowania, tj. śmierć strony - S.Sz. - nie zostało wydane postanowienie w tym przedmiocie. Jak wynika z akt sądowych S.Sz. zmarł z dniu 24 października 2008 r. (k-39), a zatem w postępowaniu międzyinstancyjnym. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić jakie jest żądanie wnioskodawców oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ I instancji przedstawi w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji - wskaże, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. k.g.