II SA/Wr 2526/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Halina Kremis, Asesor WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant - Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy L.Ś. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska Gminy L. Ś. działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. Nr 9 z 1997r. poz. 43 z późn. zm./ i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /Dz.U. Nr 72 poz. 746/ podjęła w dniu [...]uchwałę Nr [...]w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W kolejnych klauzulach, składających się na treść uchwały, oznaczonych jako § 1 – 4, Rada Miejska postanowiła zatwierdzić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze Gminy L. Ś., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, powierzyła jej wykonanie Burmistrzowi Gminy i Miasta L. Ś., postanowiła, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń i że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała nie zawiera uzasadnienia, natomiast w stanowiącym załącznik do niej Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków Zakładu Budżetowego Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. Ś. określono w 9 rozdziałach, zawierających łącznie 47 paragrafów: postanowienia ogólne, warunki zawierania umów, obowiązki Zakładu, sposób rozliczeń, warunki przyłączenia do sieci, obsługę i prawa odbiorcy usług, prawa Zakładu, obowiązki odbiorców usług oraz postanowienia końcowe. Uchwała wraz z pismem przewodnim opatrzonym datą [...] przesłana została Wojewodzie D. zwykłą przesyłką pocztową i wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]. Wojewoda D. w ustawowym terminie nie podjął w stosunku do tego aktu czynności weryfikacyjnych w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych, natomiast w dniu [...]skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargę na opisaną powyżej uchwałę wnosząc w niej – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu skargi Wojewoda D. wyjaśnił, że na sesji w dniu [...] Rada Miejska L. Ś. przyjęła uchwałę Nr [...]w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy L. Ś. W § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń", a w § 4 że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tymi zapisami rada gminy naruszyła art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych przepisów prawnych /Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm./. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest adresowana do obywateli i dotyczy ich praw i obowiązków. Z paragrafu 3 i 4 badanej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z dyspozycją ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uchwała ta powinna wejść w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska nie wykonała dyspozycji art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i nie dokonała ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym a jednocześnie przyjęte za datę jej wejścia w życie rozwiązania nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda D.wskazał, że art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 lipca 2000r. stanowi, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego, do których należy badana uchwała, jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te stanowią, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Skarżący organ podkreślił przy tym, że w myśl przepisów art. 2 ust. 1 powołanej ustawy ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stwierdził ponadto, że w zaskarżonej uchwale zastosowano liczne powtórzenia przepisów ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, a mianowicie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. Nr 100, poz. 908/. Wskazał, że powtórzenia zawarte są w: § 4 pkt 2, w którym został przytoczony art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków /zwanej dalej ustawą/; w § 4 pkt 3 przytaczającym art. 6 ust. 5 ustawy; w § 4 pkt 4 przytaczającym art. 6 ust. 6 ustawy; w § 7 pkt 1 przytaczającym art. 5 ust. 1 ustawy; w § 12 przytaczającym art. 26 ustawy; w § 16 pkt 1 i 2 przytaczającym art. 27 ust. 4 i 5 ustawy; w § 17 przytaczającym art. 26 ust. 6 ustawy; w § 21 pkt 1 przytaczającym art. 24 ust. 10 ustawy; w § 22 przytaczającym art. 22 ustawy. Uzupełniając katalog stwierdzonych naruszeń prawa organ nadzoru zwrócił też uwagę na uchybienie wynikające z nazwania zaskarżonego aktu uchwałą "w sprawie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków", podczas gdy zgodnie z art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy, rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Rada Miejska Gminy L.Ś. wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Miejska podała, że jej zdaniem skarga Wojewody D. została wniesiona po upływie 30 dniowego terminu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i z tego powodu powinna zostać odrzucona, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2001r. sygn. aktu II SA/Wr 2525/00. Ponadto odnosząc się do alternatywnie sformułowanego wniosku o oddalenie skargi Rada Miejska wyjaśniła, że nie można zgodzić się z głównym zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych przepisów prawnych i wynikającym z twierdzenia Wojewody D., że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Podała przy tym, że zgodnie z treścią art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po wcześniejszym dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tak więc faktycznymi autorami regulaminu są przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Gmina natomiast została wyposażona jedynie w uprawnienia regulacyjno-kontrolne. Z tego też powodu nie można przyjąć, aby przedmiotowa uchwała tworzyła prawo. Ustala ona bowiem jedynie kwestie "techniczne" pomiędzy przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a odbiorcami ich usług. Ponadto w odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że powtórzenia w uchwale przepisów ustawy były konieczne dla stworzenia przez uchwalony regulamin zwartej i logicznej całości. W żadnym ze wskazanych w skardze przypadków cytowanie ustawy i kontekst w jakim to miało miejsce nie wypaczał ustawowego znaczenia tych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpatrywanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady ogranicza zatem aspekt dokonywanej w sprawie oceny do legalności kontrolowanego aktu. Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z jednoczesnym uwzględnieniem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, wskazywanej poprzednio. Ponadto mając na względzie przepis art. 53 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przyjętą przez doktrynę ich interpretację, Sąd uznał, że wniosek o odrzucenie skargi nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru wnosząc skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczony trzydziestodniowym terminem. Przedmiotem oceny Sądu była uchwała podjęta m.in. na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wg którego "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków, zwany dalej regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy." Przepis ten określa formę prawną przedmiotowej czynności oraz organ właściwy dla jej podjęcia. Ponadto z przepisu art. 19 ust. 2 powoływanej ustawy wynika, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług." W ocenie Sądu dokonanej z uwzględnieniem dotychczasowego stanowiska judykatury w tym zakresie, treść przywołanego przepisu art. 19 omawianej ustawy pozwala stwierdzić, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego /np. wyrok WSA z dnia 14 listopada 2003r. sygn. akt II SA/Wr 1389/03, OSS 2004/1/14/. Z takim statusem aktu gminnego wiążą się określone przez przepisy prawa konsekwencje formalno- i materialnoprawne. Istotne w związku z tym jest, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Kompetencję do orzekania o tym ustawodawca przyznał organom nadzoru oraz sądom administracyjnym w przypadku, gdy organ nadzoru w zastrzeżonym terminie nie podejmie czynności weryfikacyjnych. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały /lub zarządzenia/ jest jej istotna sprzeczność z prawem. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa /np. wyrok NSA z dnia 18 września 1990r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2/ i nie ma potrzeby odwoływania się do wskazanych w nim podstaw stwierdzenia nieważności indywidualnego aktu administracyjnego w przypadku dokonywania oceny legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wskazać natomiast należy, że w treści przepisu art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przyjęto gradację naruszeń prawa /istotne i nieistotne/ z którymi zostały powiązane określone skutki. Istotne naruszenie prawa wyraża się w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z przepisami zawartymi w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Taki sposób traktowania przesłanki nieważności aktu gminy, wskazane w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został przyjęty przez naukę i orzecznictwo /por. Komentarz ustawy o samorządzie gminnym, prawo zbiorowe; Lexis Nexis, Warszawa 2004; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129/. W ocenie Sądu zaistniała w kontrolowanej uchwale wadliwość wynikająca z treści § 3 i § 4 tego aktu nosi znamiona sprzeczności z prawem, skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zważyć bowiem należy, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego została podporządkowana rygorom ustanowionym w powoływanej wcześniej ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem Sądu klauzule stanowiące, że "uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń" /§ 3 uchwały/ i "uchwała wchodzi z życie z dniem podjęcia /§ 4 uchwały/ pozostają w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 wskazanej powyżej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu ustalonym ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego do których należy zaskarżona uchwała, jest ich publikacja w sposób określony w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te stanowią, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba, że dany akt określi termin dłuższy. W myśl przepisów art. 2 ust. 1 powoływanej ustawy, ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Rada Gminy nie wykonała dyspozycji art. 42 o samorządzie gminnym, a przyjęta data wejścia w życie kontrolowanej uchwały nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną – zgodnie z przepisem art. 147 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy. Sąd uznał ponadto za właściwe wyjaśnić, że w ocenie Sądu naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz.U. Nr 100, 908/ poprzez wprowadzenie do treści uchwały powtórzeń przepisów ustawy, stanowiącej podstawę prawną podjęcia kontrolowanej uchwały nie powinno być – ze względu na faktyczne skutki tym naruszeniem wywołane – kwalifikowane jako istotne, a tym samym powodujące nieważność aktu gminnego.