II SA/Wr 256/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 29 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Stowarzyszenie [...] "[...]" (dalej jako Stowarzyszenie), mające status stowarzyszenia zwykłego, uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z 2007r., Nr [...], poz. [...] ) Rada Miejska [...] uchwaliła zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości. Stowarzyszenie zarzuciło Radzie Miejskiej przy podjęciu powyższej uchwały naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie: - art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r., nr 115, poz. 741, ze zm., zwanej dalej u.g.n.), polegające na tym, że Rada Miejska podjęła uchwałę, w której wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gminy z przeznaczeniem również na cele komercyjne; - art. 37 ust. 3 u.g.n., gdyż takie uprawnienie przysługuje wyłącznie w przypadkach określonych w tymże przepisie, tj. w razie przeznaczenia takich nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Wskazując na powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części bądź stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W rozbudowanych motywach skargi jej autorzy przedstawili okoliczności związane z wydzierżawieniem na podstawie zaskarżonej uchwały w 2013 r. jednej z gminnych nieruchomości. Wskazali, że w okresie umowy dzierżawy kilkukrotnie dochodziło do obniżenie czynszu dzierżawnego. Doszło również do podziału wydzierżawionej działki. Jedna z nowo wydzielonych działek została w 2014 r. przeznaczona do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz osoby, która przedmiotową działkę zabudowała budynkiem usługowym. Do podpisania umowy wówczas nie doszło. W takim stanie faktycznym, mając na względzie szeroko rozumiany interes mieszkańców polegający na prawidłowym gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi, które powinno odbywać się zgodnego z prawem, Stowarzyszenie podjęło działania w imieniu obywateli [...], m.in. zawiadamiając Prokuraturę. Wskazano, że w związku z wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do niezgodnego z prawem działania Burmistrza, ponieważ na jej podstawie wydane zostało zarządzenie nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego czynszu dzierżawnego za dzierżawę gruntu, na mocy którego oddana została w dzierżawę na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomość gruntową stanowiącą własność Gminy, celem zabudowania i prowadzenia działalności komercyjnej. W konsekwencji tego, po upływie roku dzierżawy, również w trybie bezprzetargowym, Burmistrz przeznaczył tenże grunt do sprzedaży. Autorzy skargi wskazali, że objęta powyższymi działaniami działka jest zlokalizowana w samym centrum miasta. Jest to jedno z najbardziej reprezentatywnych miejsc miasta. W przekonaniu Stowarzyszenia, zakład fryzjerski, który został wybudowany w konsekwencji działań Burmistrza nie powinien znajdować się w takim miejscu, ponieważ w szczególności teren ten został przekazany za obniżoną o połowę już i tak najniższą stawkę dzierżawną. Podniesiono, że całość czynności podjętych przez Burmistrza na podstawie zaskarżonej uchwały odbywała się tego samego dnia. Gdyby natomiast przeprowadzono nieograniczony przetarg zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, wówczas dałaby możliwość uzyskania przez Gminę wielokrotnie wyższego dochodu z tytułu dysponowania tymże gruntem. Składający skargę podkreślili, że kierują się ochroną interesu publicznego i ochroną majątku gminy. Wskazali, że dopiero w dniu [...] marca 2015 r. została podjęta nowa uchwała o nr [...] w sprawie określenia zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy [...]. Wobec powyższego, w ocenie Stowarzyszenia, zachodzi konieczność uregulowania wówczas istniejącego stanu prawnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego autorzy skargi powołali się na jednolite stanowisko judykatury, zwłaszcza uchwałę NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, w której przyjęto, że Rada Gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy, a więc wobec nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. W związku z powyższym stwierdzono, że Rada Miasta nie miała legitymacji do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości z zasobu gminnego. Taki stan prawny nie dawał z kolei prawa Burmistrzowi do działania z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów, poprzez powołanie się na legitymację prawną wynikającą z uchwały nr [...]. Wskazano przy tym, że zaskarżona uchwała - wbrew powołanym w petitum skargi przepisom prawa materialnego (obowiązujących w dacie jej podjęcia) - w swej treści nie wskazywała na jakie cele można przeznaczyć nieruchomości pochodzące z zasobu gminnego, tj. nie określiła, iż cele te winny być wyłącznie zgodne z obowiązującą ustawą, a więc w żadnym razie nie chodzi o dzierżawę czy sprzedaż takowych nieruchomości z przeznaczeniem na cele komercyjne z jednoczesnym pominięciem trybu przetargowego. W końcowej części skargi jej autorzy zwrócili uwagę na odmienność skutków prawnych związanych z uchyleniem aktu oraz stwierdzeniem jego nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OZ 356/16, uchylił postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 650/15, którym na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), odrzucono skargę jako wniesioną po terminie. NSA przyjął, że dla swej skuteczności zgłoszone wezwanie w imieniu stowarzyszenia zwykłego wymagało albo podpisania przez wszystkich członków Stowarzyszenia, albo też wykazania się przez wnoszącego je przedstawiciela pełnomocnictwem do tej czynności, udzielonym przez pozostałych członków. Żaden z tych warunków nie został spełniony. Natomiast przed wniesieniem skargi wezwanie zostało ponowione pismem z [...] lipca 2015 r., tym razem należycie podpisanym przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Skoro pierwsza czynność nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, WSA nie miał podstaw do wiązania z nią przyjętych konsekwencji procesowych. NSA przyjął, że w sprawie nie doszło do dwóch wezwań, albowiem jedynie skuteczne było drugie z nich, należycie podpisane i zgłoszone przed wniesieniem skargi do sądu. W stosunku do tego wezwania należało zatem rozważać kwestię zachowania terminu do wniesienia skargi, zachowanie tego terminu nie budzi wątpliwości bez względu na charakter nadany pismu Przewodniczącego Rady z [...] lipca 2015 r., skoro skarga do sądu została wniesiona za pośrednictwem organu [...] sierpnia 2015 r. Rada Miejska [...] w uchwale z dnia [...] września 2015 r., nr [...] wniosła o uwzględnienie skargi Stowarzyszenia [...] "[...]". Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r., pełnomocnik Rady Miejskiej, powołując się na stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] września 2015 r., wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, pomimo wniosku Rady Miejskiej [...] o jej uwzględnienie, podlega odrzuceniu ze względu na brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" na zaskarżoną uchwałę. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a u.p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, nie zostały naruszone. Jednocześnie w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej albo akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przy tak określonych kryteriach kontroli, Sąd zobowiązany był do weryfikacji przesłanek dopuszczalności skargi, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do wniesienia skargi oraz czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione jedynie trzy pierwsze z wymienionych przesłanek. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2007r., nr [...], w sprawie zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości, ze względu na swój przedmiot, którym jest gospodarowanie mieniem gminnym, jest niewątpliwie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy wskazać, że pomimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały – na podstawie § 5 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 2015r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy, postępowanie sądowe w przedmiocie zaskarżonej uchwały nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe, albowiem do daty zastąpienia zaskarżonego aktu prawa miejscowego nową uchwałą, obowiązywał on przez określony czas i rodził skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, dotyczącej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie". Uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji zachodzi bowiem konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Przyjdzie dalej stwierdzić, że skarga poprzedzona została, jak przesądził o tym NSA w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OZ 356/16, skutecznym wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało natomiast, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Przyjdzie bowiem zauważyć, że stosownie do brzmienia przepisu wprowadzającego taki wymóg, tj. art. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, zwanej w dalszej części wywodów u.s.g.), skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Stosowanie natomiast do brzmienia ust. 2a cytowanego przepisu art. 101 u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z okoliczności sprawy, Stowarzyszenie nie wnosi skargi jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy (w aktach sądowych sprawy brak jest upoważnień, które warunkowałyby uznanie, że Stowarzyszenia działa na rzecz i w interesie określonej społeczności lokalnej, w tym także swoich członków), lecz jako organizacja społeczna. Niemożliwym jest przy tym skarżenie uchwały z powołaniem się na interes bliżej nieokreślonej grupy osób. W takim wypadku należy uznać, że skarga została wniesiona przez wspomniane Stowarzyszenie wyłącznie w interesie własnym (jako organizacja społeczna), co wymagało wykazania przez nie naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego. Jak bowiem podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Jednocześnie zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - a nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać to, że istnieje związek pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, oraz to, że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną ograniczając lub pozbawiając go uprawnień (porównaj zwłaszcza: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Interes prawny swoje źródło posiada w normach prawnych. Mogą być to normy prawa administracyjnego, cywilnego, a także inne gałęzie prawa materialnego. Winien być konkretny, bezpośredni i realny. Wskazany wcześniej związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków. Nie można zatem zapominać, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2952/14). Uwzględniając powyższe stanowisko sądów administracyjnych należy stwierdzić, że przywołana w skardze argumentacja nie świadczy aby w wyniku podjęcia uchwały nr [...] został naruszony przepis prawa materialnego odnoszący się bezpośrednio do Stowarzyszenia, poprzez ograniczenie lub pozbawienie samego Stowarzyszenia lub tworzących go członków, konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków. Po pierwsze, Stowarzyszenia ani też żaden z jego członków, nie jest wymieniony z imienia i nazwiska w przedmiotowej uchwale, co wskazuje, że nie dotyczy ona ich indywidualnych praw. Związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną Stowarzyszenia nie można również wywieść z treści regulaminu tej organizacji społecznej. Wynika to nie tylko z tego, że w judykaturze wyklucza się aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (np. zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1919/10, uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie możne wynikać z ogólnych reguł działania organizacji społecznych i ich celów funkcjonowania), ale także z faktu, że zgodnie z § 4 regulaminu Stowarzyszenia, celem tej organizacji jest wyłącznie inicjowanie i wspieranie działań na rzecz upowszechniania i umacniania postaw obywatelskich mieszkańców polegających na trosce o dobro wspólne, jakim jest gmina; kształcenie etyki obywatelskiej i postaw patriotycznych; troska o warunki życia codziennego mieszkańców; działanie na rzecz rzetelnej i demokratycznej samorządności, rozwój jednostek pomocniczych gminy oraz zrównoważonego rozwoju gminy. Brak jest zatem jakichkolwiek wzmianki wskazującej, że przedmiotem regulaminowej działalności Stowarzyszenia jest podejmowanie działań mających za przedmiot podejmowane przez Radę Miejską uchwały. Dalej, o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może świadczyć okoliczność, że jedna z działek położonych w centralnym miejscu [...] została objęta w trybie bezprzetargowym umową dzierżawy, a następnie przeznaczona - w takim samym trybie – do sprzedaży (według Stowarzyszenia, gdyby przeznaczyć tą nieruchomość w trybie otwartego przetargu, Gmina uzyskałaby wyższe dochody). O naruszeniu w takim przypadku interesu prawnego nie świadczy pojawiające się w skardze argument o tym, że członkowie Stowarzyszenia są mieszkańcami [...], którym leży na względzie dbałości o wygląd estetyczny i wizerunkowy reprezentacyjnej części miasta (cyt. ze skargi: "w tak wyjątkowym miejscu nie powinien znajdować się zakład fryzjerski") oraz troska o możliwość uzyskania przez Gminę wielokrotnie wyższego dochodu z tytułu dysponowania w trybie przetargowym gruntem. Nie negując zatem pozytywnej roli dla społeczności lokalnych dobrowolnych zrzeszeń jakim jest skarżące Stowarzyszenie, nie można zapominać, że z ustawy o samorządzie gminnym wynika wyraźnie, że co prawda mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g. ), jednakże podejmują oni rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy (art. 11 ust. 1 u.s.g.). Raz jeszcze należy powtórzyć, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej określanej mianem actio popularis. Dalej stwierdzić należy, że inicjatywa zawarcia i samo zawarcie ewentualnej umowy dzierżawy należy tylko i wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Również wskazanie naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. Potwierdzeniem stawianych zarzutów nie jest również fakt uchwalenia w dniu [...] marca 2015 r. nowej uchwały w sprawie zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości stanowiących mienie Gminy [...], nawet wówczas, gdyby do takiej zmiany miałoby dojść pod wpływem działań skarżącej strony. Przyjdzie zatem uznać, że stronie skarżącej przysługuje w przedmiotowej sprawie wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Stowarzyszenie nie wykazało związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, a dodatkowo aby ten związek miał powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na tę organizację. Stowarzyszenie nie może skutecznie zaskarżyć uchwały samorządu gminy, która nie narusza bezpośrednio interesów prawnych Stowarzyszenia, a narusza (w ocenie skarżącego) interesy mieszkańców Gminy. W tej sytuacji poczucie dbałości o mienie gminne czy też nawet wykazanie niezgodnego z prawem działania gminy nie może stanowić o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący byliby uprawnieni do skutecznego zaskarżenia uchwały wyłącznie wówczas, gdyby skarżona uchwała naruszała ich uprawnienia zagwarantowane w przepisach prawa. Przedstawione w tym miejscu stanowisko nie oznacza przy tym, że objęta skargą uchwała nie może być poddana kontroli Sądu, tym bardziej jeśli się uwzględni stanowisko wyrażone przez Radę Miejską. Do zainicjowania takiej kontroli powołane zostały jednak określone podmioty ochrony prawnej, czy to w osobie Wojewody, sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie podejmowanych przez nie uchwał, czy też w osobie Prokuratora, stojącego na straży praworządności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 zdanie pierwsze u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.