II SA/Wr 256/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2017 r. wniosku J. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia [...] J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) z dnia [...], nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...], nr [...], i orzekające co do istoty sprawy poprzez nałożenie na skarżącego – zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji DWINB z dnia [...], nr [...] – grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 134 587,60 zł, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie wezwano do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], nr [...], w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej: uiszczenia grzywny, wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym z dnia [...] oraz orzeczenia wykonania zastępczego, z uwagi na fakt, iż w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje utratę płynności finansowej prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa, co w konsekwencji może doprowadzić do jego likwidacji, utraty miejsc pracy zatrudnionych przez niego 16 pracowników oraz utraty źródeł ich utrzymania jak i wspólników, zwłaszcza że ci ostatni mają zawarte umowy kredytu, dotyczące prowadzonego przedsiębiorstwa. Podniesiono również fakt poniesienia wysokich kosztów, związanych nie tylko z finansowaniem prac rozbiórkowych, ale również z przeprowadzeniem ponownych robót budowlanych. Przywrócenie stanu poprzedniego, po wykonaniu nakazu rozbiórki, będzie niemożliwe do zrealizowania, ponieważ prowadzona w budynku objętym nakazem rozbiórki działalność gospodarcza, stanowi jedyne źródło dochodów wspólników, których będą pozbawieni po dokonanej rozbiórce. Tym samym spowoduje to szkodę majątkową. Pismem z dnia [...], z uwagi na wydanie przez DWINB postanowienia z dnia [...] nr [...], odmawiającego wstrzymania wykonania postanowienia DWINB z dnia [...], skarżący wniósł do WSA we Wrocławiu o jego uchylenie oraz złożył ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia DWINB z dnia [...], konsekwentnie przyjmując, iż nieudzielenie ochrony tymczasowej spowoduje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z uwagi na fakt, że wykonanie postanowienia o nałożeniu grzywny spowoduje ustanie bytu prawnego przedsiębiorstwa, co doprowadzi do utraty przez skarżącego i jej wspólniczkę jedynego źródła utrzymania oraz zwolnienie zatrudnionych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W razie wniesienia skargi organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek wykonanie zaskarżonego aktu w całości lub części, jednakże po przekazaniu skargi przez organ sądowi, właściwym do udzielenia ochrony tymczasowej jest sąd (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a). W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. "Trudne do odwrócenia skutki", to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaś "znaczna szkoda", o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob.: post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy stwierdzić, że egzekucja należności pieniężnych, co do zasady, nie stanowi skutku trudnego do odwrócenia, bowiem wyegzekwowane świadczenie podlega zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dalej powiedzieć trzeba, że wykonanie aktu administracyjnego nakładającego na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w zaskarżonym postanowieniu należności ma charakter odwracalny. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia obowiązana była wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Jest tak, ponieważ egzekucja obowiązku pieniężnego nawet przy istnieniu trudnej sytuacji materialnej strony, nie może zostać utożsamiona z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, które Sąd rozpoznający wniosek w pełni aprobuje, że w sytuacji, gdy wykonanie aktu może spowodować ustanie bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienie zatrudnionych pracowników, to okoliczność ta wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I GSK 80/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, będącej źródłem dochodów nie tylko dla samego skarżącego, ale także dla zatrudnionych przez niego osób, może powodować stan, w którym wystąpi szkoda niemożliwa do zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie dająca możliwości przywrócenia rzeczy do pierwotnego stanu. Niemniej jednak ocena tego, czy wykonanie aktu może spowodować skutki o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. wymaga dokładnej oceny okoliczności przedstawionych we wniosku. Powołanie się przez wnioskodawcę na ryzyko zaprzestania prowadzonej działalności nie oznacza jeszcze, że sytuacja taka, w określonych okolicznościach sprawy, może zaistnieć. Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonalności aktu następuje zawsze na wniosek strony, a zatem wykazanie, że istnieją pozytywne przesłanki, od których ustawa uzależnia wstrzymanie zaskarżonego aktu przez sąd, spoczywa na stronie składającej taki wniosek. Nie jest zatem zasadny wniosek o wstrzymanie wykonalności aktu, w którym strona nie wskazuje, jakie szkody wystąpią w razie wykonania tego aktu, czy też jakie nieodwracalne skutki wykonanie aktu spowoduje, oraz nie uzasadnia swojego stanowiska uprawdopodabniając te okoliczności (zob. postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ 219/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Jego twierdzenia powinny zostać poparte dokumentami, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej i majątkowej (zob. postanowienie NSA z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1837/10, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ocena możliwości wystąpienia tego niebezpieczeństwa nie może być przez Sąd dokonywana bez odwołania się do konkretnych okoliczności, odpowiednio potwierdzonych przez wnioskodawcę dowodami. Jeżeli bowiem skarżący twierdzi, że wykonanie postanowienia polegającego na wykonaniu obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej skutkować będzie powstaniem szkody, to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie tego, że środki pieniężne niezbędne do zapłaty należności publicznoprawnej przekraczają możliwości płatnicze skarżącego i doprowadzą np. do zaprzestania prowadzonej przez niego działalności. Bez wskazania konkretnych danych obrazujących aktualną na dzień złożenia wniosku sytuację strony skarżącej nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania spornego postanowienia. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swój wniosek, skarżący powołał się jedynie na fakt, iż wykonanie postanowienia wyrządzi znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki, w postaci likwidacji przedsiębiorstwa oraz dokonania zwolnień. W ocenie Sądu, tak sformułowana argumentacja nie pozwala na udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej. W szczególności na obecnym etapie – wobec nie przedstawienia żadnej dokumentacji finansowej dotyczącej prowadzonego przedsiębiorstwa – nie sposób ocenić, jakimi składnikami majątkowymi czy też środami pieniężnymi skarżący dysponuje, które umożliwiłyby jemu uiszczenie nałożonej grzywny, a przez to ewentualne kontunuowanie działalności. Do oceny zasadności wniosku konieczne jest tymczasem dysponowanie aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym strony. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie aktu odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącego, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o jego sytuacji majątkowej (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym), wysokości przychodów i wydatków, posiadanych środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Takich danych strona nie przedłożyła. Sąd stwierdził jednocześnie, że brak jest w aktach sprawy danych odnoszących się do sytuacji majątkowej skarżącego, co tym samym uniemożliwiło Sądowi ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku z urzędu. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialnoprawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za uwzględnieniem jej wniosku. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że w uzasadnieniu wniosku nie wykazano, że w niniejszej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody poprzez zapłatę przez skarżącego grzywny w wysokości 134 587,60 zł, ani też, że istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w postaci likwidacji przedsiębiorstwa, czy też dokonania zwolnień. Podkreślić należy również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na dany akt. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania wskazanego we wniosku postanowienia nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do jego legalności (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić dodatkowo należy – odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w części dotyczącej wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym z dnia [...] oraz orzeczenia wykonania zastępczego – iż decyzja nakazująca rozbiórkę z dnia [...] oraz wydany na jej podstawie tytuł wykonawczy z dnia [...] nie pozostaje w granicach skargi na postanowienie z dnia [...]. Prawidłowość decyzji nakazującej rozbiórkę nie podlega badaniu w toku postępowania egzekucyjnego, zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem decyzja ta nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1530/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadmienić należy również, że tytuł wykonawczy nie mieści się w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jest on jedynie dokumentem urzędowym stanowiącym dowód istnienia niewykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 334/13, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym sąd nie badał czy realizacja obowiązku płynącego z decyzji z dnia [...], spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dodać także trzeba, że postanowienie, o którego uchylenie wnosiła skarżący w piśmie z dnia [...], zapadło na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który pozwala organowi administracji publicznej na wstrzymanie (z urzędu lub na wniosek skarżącego) wykonania w całości lub w części decyzji lub postanowienia, na które wniesiono skargę do sądu administracyjnego, jednakże postanowienie takie jest niezaskarżalne. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia strony skarżącej złożenia wniosku do sądu (art. 61 § 3 zd. 2 p.p.s.a.), co strona uczyniła. W rezultacie Sąd, po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 10 lutego 2017 r., uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej i dlatego też wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.