II SA/Wr 256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr IF-O.7840.128.2021.PF w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania otworu w ścianie nośnej w lokalu mieszkalnym oddala skargę. Decyzją z dnia16 kwietnia 2021 r. nr IF-O.7840.128.2021.PF Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania L. M. od decyzji Starosty Ząbkowickiego z dnia 9 marca 2021 r., nr 3/2021, którą Starosta umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. S. w przedmiocie wykonania otworu w ścianie nośnej lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny. W dniu 11 czerwca 2019 r. do Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich wpłynął wniosek M. S. dotyczący realizacji robót budowlanych określonych jako "wykonanie otworu w ścianie nośnej w lokalu mieszkalnym". We wniosku podano, że inwestycja ma być realizowana w budynku przy ul. [...] w Z., działka nr [...], obręb C., jednostka ewidencyjna Z. Starosta Ząbkowicki decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r., Nr 313/2019, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na wykonanie otworu w ścianie nośnej w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w Z. Odwołanie od przedstawionej w poprzednim akapicie, decyzji wniósł L. M., który jest właścicielem mieszkania nad lokalem, którego dotyczy pozwolenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania L. M., Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 5 marca do Starostwa Powiatowego w Ząbkowicach Śląskich wpłynęło pismo M. S., którym wycofał swój wniosek dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej powyżej inwestycji budowlanej. W związku z brakiem wniosku o udzielenie zezwolenia na budowę, decyzją z dnia 9 marca 2021 r., umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji L. M. wskazał, że Starosta umarzając postępowanie nie uwzględnił słusznego interesu społecznego, naruszając tym samym art. 105 § 2 k.p.a. Uzasadniając decyzję utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty, Wojewoda Dolnośląski wskazał, że zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. Postępowanie wszczęte na wniosek toczy się z inicjatywy wnioskodawcy i to ten wnioskodawca decyduje o ewentualnym przerwaniu postępowania poprzez wycofanie wniosku. Brak wniosku uprawnionej inicjatora postępowania uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowanie, dlatego jako bezprzedmiotowe (brak przedmiotu orzekania) musi ono zostać umorzone, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadmnistracyjnym, postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym i nie może się toczyć bez takiego wniosku. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Wojewody Dolnośląskiego, L. M. wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Staroście Ząbkowickiemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie narusza art. 7 kpa, a organy umarzając postępowanie doprowadziły do obejścia prawa, naruszając przy tym słuszny interes strony. Skarżący wskazał, że decyzje organów ignorują prawomocne rozstrzygnięcie Sądu Okręgowe, zezwalające na dokonanie przedmiotowego remontu, który to remont z kolei, w ocenie skarżącego, może doprowadzić do poważnego naruszenia stropu pomiędzy jego lokalem, a lokalem w którym remont miał być przeprowadzony. Dodatkowo skarżący wskazał, że inwestor manipuluje organami, od siedmiu lat prowadząc to samo postępowanie i ten sam remont, zagrażający bezpieczeństwu mieszkających tam osób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ząbkowickiego, umarzająca postępowanie w sprawie pozwolenia na realizacje robót budowlanych w wyniku cofnięcia wyniku inwestora o wydanie tego pozwolenia. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i rozstrzygnęły sprawę, stwierdzając, że postępowanie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych jest bezprzedmiotowe, gdyż doszło cofnięcia wniosku o wydanie tego pozwolenia. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwagi na brak przedmiotu postępowania (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 623-624 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 602/07, LEX nr 443885). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż bezprzedmiotowe jest postępowanie o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, wobec braku wniosku inwestora. Skutkiem rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest wydanie decyzji o udzieleniu pozwoleniu na wykonanie robót lub odmowa zezwolenia, tymczasem w sytuacji gdy wniosek cofnięto, brak jest osoby zainteresowanej takim wykonaniem. Trudno sobie wyobrazić procedowanie organu w sprawie remontu mieszkania , podczas gdy jego właściciel i lokator nie jest już takim remontem zainteresowany. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie miał obowiązku badania interesu społecznego ani uzyskiwania zgody pozostałych stron postępowania, w tym skarżącego, bowiem decyzje wydane zostały na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi zaś odnoszą się do art. 105 § 2 kpa, które w niniejszej sprawie zastosowania nie mają. Niewątpliwie inwestor złożył oświadczenie o cofnięciu wniosku o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, który Sąd w pełni podziela, że wycofanie przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania skutkuje jego bezprzedmiotowością, która wymaga umorzenia postępowania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. I OSK 1397/10, LEX nr 1068393) stwierdzono, że ograniczenia dotyczące umorzenia zawarte w art. 105 § 2 k.p.a. (brak sprzeciwu pozostałych stron wobec umorzenia oraz brak sprzeczności umorzenia z interesem społecznym) dotyczą sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z tym poglądem, w dyspozycji art. 105 § 2 k.p.a. nie mieści się natomiast sytuacja, gdy wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony, nie może orzekać w merytoryczny sposób o nieistniejącym żądaniu, co powinno spowodować umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W takim przypadku dalsze prowadzenie postępowania przez organ byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest zakazane (art. 61 § 2 k.p.a.). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r. (sygn. I OSK 893/17, LEX nr 2417965) przyjęto, że cofnięcie przez stronę żądania wszczęcia postępowania, które może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony, skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania, a w konsekwencji obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tego rodzaju sytuacjach cofnięcie wniosku oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania oznaczony we wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r. II OSK 377/06, LEX nr 337479, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Kr 761/19, LEX nr 2782238, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2019 r. II SA/Bk 588/19 LEX nr 2723689). Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie mają znaczenia przyczyny, dla których doszło do cofnięcia żądania przez stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. I OSK 394/11, LEX nr 1264790). Odnośnie zarzutów podnoszonych w pismach procesowych skarżącego, jakoby obecnie w lokalu numer 2 prowadzone były prace remontowe bez wymaganego prawem zezwolenia Sąd wyjaśnia, że przedmiotem skargi w obecnym postępowaniu jest wyłącznie decyzja w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wobec czego zarzuty ewentualnego aktualnego prowadzenia prac remontowych nie mogły być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Mając na względzie powyższe wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi należało ją oddalić na mocy art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.