II SA/Wr 256/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 marca 2023 r. nr IF-O.7840.1.121.2022.MS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę banera reklamowego oddala skargę w całości. Dnia 13.01.2022 r. H. sp. z o.o. z/s we W. (dalej: inwestor) wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę banera reklamowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], działka nr [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna S. – miasto. Pismem z 18.01.2022 r. Starosta powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie otrzymali inwestor i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA). Po usunięciu przez inwestor nieprawidłowości w przedłożonym projekcie organ poinformował strony postępowania o zakończeniu gromadzenia dowodów w sprawie i przystąpieniu do ich rozpatrzenia. Pismem z 07.03.2022 r. Zastępca Oddziału GDDKiA we W. przedstawił negatywne stanowisko wobec inwestycji. Wskazał na konieczności zweryfikowania zgodności inwestycji w zakresie art. 43 ust. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) – dalej: u.d.p. oraz zwrócił uwagę na zbadanie wpływu reklamy na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność przedłożenia do GDDKiA uzgodnienia PZT dla planowanej inwestycji. Po dokonaniu analizy uzupełnionego projektu budowlanego oraz stanowiska GDDKiA, działając na podstawie art. 28 ust. 1a, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 u.p.b., Starosta decyzją z 17.03.2022 r. (nr 784/2022) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, udzielając inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że baner reklamowy został zaprojektowany w odległości 25,04m od krawędzi jezdni drogi krajowej, a tym samym zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. Dodatkowo zaprojektowane oświetlenie banneru w poziomie dolnej krawędzi urządzenia, w kierunku ku górze, będzie go bezpośrednio oświetlać, co nie spowoduje odbić światła. W związku z tym nie występuje ryzyko oślepienia użytkowników jezdni. Tak zaprojektowany baner reklamowy zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego i jest zgodny z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 450 ze zm.) – dalej: p.r.d. Starosta wskazał także na zgodność przedłożonego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego w centrum - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...].08.2016 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. [...]) oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz spełnieniem przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 u.p.b. Pismem z 04.04.2022 r. odwołanie od tej decyzji wniosła GDDKiA. Zarzuciła w nim Staroście naruszenie: 1) art. 43 u.d.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, wskutek której organ administracji wydając decyzję nie wziął pod uwagę, że reklama jest obiektem budowlanym i winna zostać zlokalizowana w minimalnej odległości 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej za zgodą zarządy drogi, ze względu na wpływ reklamy na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz 2) art. 77 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie, stanowiska zarządcy drogi w zakresie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej oraz ze względu na wpływ reklamy na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu wystosowanego środka odwoławczego GDDKiA wskazała, że obszar objęty planowanym zainwestowaniem (czyli działka nr [...]) bezpośrednio przylega do działki nr [...], która znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA i jest pasem drogowym w ciągu drogi krajowej nr [...]. Planowana inwestycja nie była uzgadniania ze stroną wnoszącą odwołanie jako zarządcą drogi krajowej pomimo pisma z 07.03.2022 r. Odwołujący się wskazał, że pomimo usytuowania banneru reklamowego w odległości 25,04 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a tym samym spełnieniu wymagania z art. 43 ust. 1 u.d.p., należało dokładnie zwrócić uwagę na fakt, że reklama zostanie posadowiona przy drodze klasy GP – drodze głównej ruchu przyspieszonego, która stanowi alternatywną arterię komunikacyjną dla autostrady A-4. GDDKiA wskazała, że w świetle obowiązujących przepisów oraz ze względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym opiniuje negatywnie lokalizowanie reklam w szczególności przy drogach krajowych, co zostało wyartykułowane w jej piśmie skierowanym do inwestora. Po przytoczeniu definicji legalnej "reklamy" umiejscowionej w art. 4 u.d.p., odwołujący zwrócił uwagę na fakt, że umieszczanie reklam przy drodze krajowej negatywnie wpływa na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, co może stać się przyczyną groźnych w skutkach wypadków, gdyż swą treścią, kolorystyką odwraca ona uwagę uczestników ruchu drogowego, ingerując w pole widoczności poprzez ograniczenie możliwość odczytania przez uczestnika ruchu znaków drogowych, oceny stanu drogi, powodując dekoncentrację kierowców. Zarządca drogi analizując możliwość sytuowania reklam przy drogach krajowych kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Możliwość oddziaływania reklamy na kierowców ma wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym, który nie może przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze. GDDKiA wskazała, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., to do niej jako zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Jak stanowi art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Pod pojęciem bezpieczeństwa ruchu drogowego mieszczą się nie tylko elementy ściśle powiązane z bezpośrednim ruchem na drodze, ale i otoczenie, krajobraz i wszystkie położone w pobliżu drogi elementy zewnętrzne, o ile mogą mieć istotny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podsumowując aspekt "bezpieczeństwa ruchu drogowego" autor odwołania podkreślił, że umieszczanie reklam przy drogach krajowych pozostaje w kolizji z zasadami zachowania tego bezpieczeństwa - w szczególności na występujące rozproszenie uwagi kierowców. W dalszej części argumentacji przedstawionej w odwołaniu zaznaczono, że GDDKiA jako zarządca drogi jest jednocześnie organem specjalistycznym, który realizuje zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD). Z tego też względu posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Ta wiedza zalicza się do tzw. faktów znanych organowi z urzędu, o których mowa w art. 77 § 4 k.p.a. Wskazano, że wyrażony powyżej pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 476/08). Ponadto zaznaczono, że natężenie ruchu na drogach krajowych ciągle wzrasta i wiąże się z pogorszeniem płynności ruchu a tym samym ze wzrostem braku bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, co tym samym obliguje organ do kierowania się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których między innymi zalicza się bezpieczeństwo ruchu drogowego wykorzystując posiadaną wiedzę i praktykę w zarządzaniu drogami. W końcowej części odwołania GDDKIA wskazała, że w decyzji Starosty nie ma odniesienia do zgłoszonej przez ten podmiot uwagi, tj. konieczności zweryfikowania zgodności planowanej inwestycji w zakresie art. 43 u.d.p., wpływu reklamy na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz uzgodnienie z nią PZT dla inwestycji. Decyzją z 15.05.2023 r. (nr IF-O.7840.1.121.2022.MS), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski umorzył postępowanie odwoławcze. Według Wojewody, pomimo że odwołanie złożone zostało przez podmiot uznany za stronę w pierwszej instancji, to jednak organ odwołaczy powinien uwzględnić okoliczność, że podmiot ten w rzeczywistości nie jest stroną postępowania. Wobec tego organ omówił problematykę prawną stosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. Na tej postawie stwierdził, że - o ile nie jest się inwestorem - warunkiem koniecznym uznania za stronę w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, który to obszar rozumiany jest jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powołując się z kolei na poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki w sprawach: II SA/Wr 631/08, VII SA/Wa 2337/21, VII SA/Wa 284/08, VII SA/Wa 2057/10, VIII SA/Wa 631/17, II SA/Łd 430/10, II SA/Gl 1474/19) Wojewoda wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Stwierdzając, że w sprawie nie występują okoliczności pozwalające uznać GDDKiA za stronę postępowania organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę nieruchomość położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia planistyczne uchwały [...]. Teren zainwestowania został oznaczony na rysunku planu symbolem 7.11.M/U. Jak wynika z § 19 ust. 1 uchwały, podstawowym przeznaczeniem opisywanego terenu jest zabudowa mieszkaniowo - usługowa, z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi. Wojewoda zaznaczył, że GDDKiA nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości na której planuje się budowę banneru reklamowego. Z akt sprawy wynika, że status strony postępowania podmiot ten wywodzi z bycia zarządcą działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem zainwestowania - w ramach ustanowionego trwałego zarządu, w myśl art. 41 u.g.n. Działka nr [...] została wydzielona oraz jest przeznaczona pod drogę krajową nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika jednak, że projektowana tablica reklamowa, w części nadziemnej znajduje się w odległości 11,92 m od granicy z działką drogową nr [...] oraz 25,04 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Wojewoda stwierdził, że dokonując oceny czy dana inwestycja będzie oddziaływać na działkę nr [...], należało mieć na uwadze jej rodzaj oraz charakter. W związku z tym, że działka nr [...] jest drogą krajową zastosowanie znalazł art. 43 u.d.p., traktujący o minimalnej odległości umożliwiającej sytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, która w terenie zabudowy ma wynosić 10m, a poza terenem zabudowy 25m, co zostało spełnione. Zdaniem organu odwoławczego, przywołany przepis nie może być zatem źródłem interesu prawnego zarządcy drogi. Należało przy tym wyjaśnić, że podana przez ustawodawcę minimalna odległość oznacza, że dokonując zwiększenia tej odległości, organ winien uzasadnić swoje stanowisko, co jest w całości podyktowane względami bezpieczeństwa (zob. wyrok WSA z 13.11.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1405/17). W analizowanej sprawie, organ pierwszej instancji - jak wynika to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji - nie uznał, aby zachodziła konieczność zwiększenia tej odległości. Wojewoda odniósł się do przywoływanych w odwołaniu przepisów art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. oraz art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p. W jego ocenie przywołane przepisy należy zaliczyć do prerogatyw GDDKiA, jako podmiotu będącego zarządcą drogi krajowej nr [...]. W konsekwencji oznacza to, że należy odróżnić status GDDKiA, jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w myśl art. 28 ust. 2 u.p.b.) od statusu GDDKiA jako zarządcy drogi (w myśl ustawy o drogach publicznych). Nawet bowiem w hipotetycznej sytuacji ewentualnego braku uzgodnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie kreuje to po jego stronie, który był właściwy do uzgodnienia statusu strony, a co za tym idzie możliwości kwestionowania decyzji w drodze odwołania. Organ odwoławczy wskazał także, że art. 43 u.d.p. nie przewiduje rozwiązań prawnych na podstawie których zarządca drogi mógłby wyrazić swoje stanowisko odnośnie usytuowania danego obiektu budowlanego, będącego wiążącym stanowiskiem dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przywołał także stanowisko judykatury wskazując, że mając na względzie art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. oraz art. 43 ust. 1 u.d.p., nie można z pierwszego z tych przepisów wyprowadzać zasady niedopuszczalności lokalizacji urządzenia reklamowego w miejscu zachowującym odległość wynikającą z art. 43 ust. 1 u.d.p., tylko ze względu na możliwe do umieszczenia na tym urządzeniu treści, ich kolorystykę i sposób prezentacji także poprzez podświetlenie (por. wyroki WSA z 15.04.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 198/08 oraz z 08.04.2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 85/09). Tym samym, w ocenie Wojewody, nie występowały w sprawie podstawy do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby wprowadzić ograniczenia w zgodnej z przeznaczeniem zabudowie działki drogowej, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania GDDKiA za stronę postępowania. Ponadto oceniając obszar oddziaływania planowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: rozp.WT organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy tego aktu odnoszą się wyłącznie do możliwości lokalizacji na nieruchomościach sąsiednich względem terenu zainwestowania, obiektów budowlanych na działkach budowlanych, a tym samym nie mogą mieć zatem zastosowania do działki drogowej. Nie można zatem wywodzić interesu prawnego odwołującego się z przepisów np. § 12, § 13, § 19, § 23, § 40, § 60, § 271 i inne rozp.WT. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na charakter i przeznaczenie działek nie można przyjąć w sprawie, aby takie immisje jak: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też potencjalne pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, można uznać jako przejawy oddziaływania na tereny GDDKiA. Nadto, brak jest przepisów prawa, z których wynikałby zakaz wykorzystywania danej nieruchomości na cele komunikacyjne w sytuacji, gdy na nieruchomość tę dociera hałas o określonym poziomie, czy też przepisów, z których wynikałby np. zakaz określonego sposobu wykorzystywania nieruchomości w sytuacji, gdy na tę nieruchomość docierają zapachy z sąsiedniej nieruchomości. Podkreślono, że hałas oraz inne podobne immisje powstające w wyniku korzystania z danych budynków nie mogą być podstawą do wyznaczania obszaru oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych. Jak stanowi przepis art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W skardze do sądu administracyjnego GDDKiA zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, że GDDKIA nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i w postępowaniu toczącym się w wyniku wniesionego odwołania od tej decyzji, z uwagi na to że na działce, do której generalnej dyrekcji przysługuje prawo trwałego zarządu urządzona jest droga, a tym samym możliwa jest zabudowa tej działki, podczas gdy w takim przypadku (istnienia zabudowy na działce) treść art. 28 ust. 2 u.p.b. należy rozumieć i ustalać krąg uczestników postępowania z uwzględnieniem okoliczności, w jaki sposób planowana zabudowa będzie oddziaływać na istniejącą już zabudowę działki i faktyczne wykorzystywania zabudowy tej działki, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia takiego oddziaływania uznać należy dany podmiot za stronę postępowania; - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania normy wynikającej z treści art. 43 ust. 1 u.d.p., bowiem organ uznał, że dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wystarczające jest zachowanie przez obiekt, dla którego udzielane jest pozwolenie na budowę minimalnych odległości od krawędzi drogi określonej w tym artykule, bez konieczności uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym czy zamierzone przedsięwzięcie może niekorzystnie oddziaływać na uczestników ruchu drogowego także w przypadku zachowania minimalnych odległości obiektu od krawędzi jezdni, co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania strony skarżącej jako strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i umorzenia z tego powodu postępowania odwoławczego; - art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 20 pkt 20 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d., przejawiające się w niezastosowaniu ww. przepisów w niniejszej sprawie i uznaniu, że nie stanowią one podstawy do uznania strony skarżącej za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy GDDKIA jest wyspecjalizowanym organem, który jako jedyny, z uwagi na przysługujące mu ustawowo kompetencje jest w stanie ocenić, czy lokalizacja obiektu w pobliżu jezdni zagraża czy też nie bezpieczeństwu użytkowników drogi. Czwartym zarzutem było naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że GDDKIA jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w tym postępowania toczącego się w wyniku wniesienia odwołania. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi ich autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zawarto także wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przechodząc do uzasadnienia wystosowanych zarzutów strona skarżąca zwróciła uwagę na konstrukcję definicji obszaru oddziaływania obiektu, która zakłada, że na działce przyległej do działki, na której planowana jest inwestycja nie ma żadnej zabudowy, skoro ta (zabudowa) będzie niemożliwa (niemożliwa, a zatem w chwili wydawania decyzji pozwolenia na budowę działka pozostaje niezabudowana) w wyniku zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego, na działce dla której wydawane jest pozwolenie na budowę. W niniejszym przypadku, działka dla której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. działka nr [...], graniczy z działką nr [...] pozostającą w trwałym zarządzie GDDKiA, na której urządzona jest droga krajowa nr [...]. Tym samym literalna wykładnia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu prowadzić będzie do wątpliwości jak należy interpretować to pojęcie, w sytuacji gdy w sąsiedztwie działki, dla której udzielane jest pozwolenie na budowę, znajduje się już zabudowa, która wykorzystywana jest w określonym celu. W takim przypadku, w ocenie strony skarżącej, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu i zabudowy należy interpretować z uwzględnieniem istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy i wpływu planowanej budowy na sposób jej wykorzystywania, z uwzględnieniem zakazów (ograniczeń możliwości podejmowania określonych zachowań/działań przez korzystających z drogi), wynikających z przepisów prawa oraz obowiązków organu (GDDKIA), jakie ten winien wykonywać w stosunku do budowli i urządzeń umieszczonych na tej działce, w związku z wykonywaną funkcją zarządcy drogi i ruchu na tej drodze. Pełnomocnik GDDKiA wskazał także, że ustawodawca w treści art. 43 ust. 1 u.d.p., określa odległości minimalne od krawędzi jezdni używając sformułowania "co najmniej". Tym samym skoro te odległości są określone w sposób minimalny, to mogą wystąpić przypadki, w których konieczne będzie zachowanie odległości większych niż minimalne, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. Ustawodawca co prawda nie wskazuje na to wprost, jak w przypadku wystąpienia sytuacji w której obiekt może być usytuowany w odległości mniejszej niż określona przepisem, jednakże konstrukcja przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., nakazuje przyjąć, że możliwa jest także sytuacja odwrotna, w której konieczne jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż określone w przepisie. Na możliwość wystąpienia takiej sytuacji zwrócił przy tym uwagę organ odwoławczy. Jednocześnie zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje zadania w zakresie inżynierii ruchu, w tym zadania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, toteż posiada wiedzę o tym, jakie stany faktyczne mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że organ I instancji przyjął automatycznie, że skoro projektowana odległość reklamy od krawędzi drogi wynosi nieco ponad 25 m (czyli spełnia wartość minimalną), to możliwe jest automatyczne wydanie pozwolenia na budowę bez konieczności dokonywania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza bez uwzględnienia i odniesienia się do przeciwnego stanowiska GDDKIA zgłaszanego już na etapie postępowania I instancji. Wskazując na aspekt negatywnego wpływu lokalizowania reklam przy drogach krajowych na zachowania kierowców na drodze, strona skarżąca ponownie posłużyła się argumentacją zawartą w odwołaniu. Dodatkowo w tym aspekcie wskazano na treść Ujednoliconej Uchwały o Ruchu Drogowym z 16.03.2009 r. ECE/TRANS/WP.1/2009/1 Europejskiej Komisji Gospodarczej przy Organizacji Narodów Zjednoczonych (tytuł oryginalny dokumentu Consolidated Resolution on Road Traffic), a w szczególności na zapisy znajdujące się w pkt 15.1 oraz w pkt 15.3.2.3 (b) (i) a. tego dokumentu. Strona skarżąca wskazała, że organowi wydającemu pozwolenie na budowę umknęła jedna bardzo ważna okoliczność. Przyjął on bowiem, że zachowana jest normatywna odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni, a zaprojektowano oświetlenie banneru w poziomie dolnej krawędzi urządzenia, w kierunku ku górze, oświetlając bezpośrednio baner, nie powodując odbić światła. Tym samym nie występuje ryzyko oślepienia użytkowników jezdni. Tak zaprojektowany baner reklamowy zapewnia bezpieczeństwo ruchu drogowego i jest zgodny z art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. Z ustaleń Wojewody wynika zatem, że sam organ miał świadomość, że zachowanie minimalnych odległości od jezdni nie jest jedynym kryterium, którym należy się kierować wydając pozwolenie na budowę. Mimo to poza oceną organu pozostało w ogóle zagadnienie jakie konkretne treści reklamowe będą / mogą być prezentowane na danym nośniku i jak one mogą przełożyć się na kwestię bezpieczeństwa użytkowników drogi. Oczywiście GDDKiA ma świadomość, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy budowy nośnika reklamy, a nie konkretnej reklamy zamieszczonej na nośniku, jednakże nie oznacza to, że możliwość innego rodzaju oddziaływania reklamy niż poprzez oślepianie użytkowników nie powinny być brane pod uwagę podczas wszechstronnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do wydania decyzji administracyjnej, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W tym miejscu zwrócono uwagę na treść dokumentu pt. "Wytyczne do oceny wpływu reklam zewnętrznych na bezpieczeństwo ruchu drogowego" sporządzonego, w którym wskazano na potrzebę "uporządkowania" reklam przy drogach. Przechodząc do argumentacji odnoszącej się do trzeciego z wystosowanych zarzutów GDDKiA wskazała, że przysługujący jej interes prawny do bycia stroną postępowania wynika z przewidzianego przepisami obowiązku zarządzania drogami i ruchem drogowym w taki sposób, który zapewni w największym stopniu bezpieczeństwo użytkowników poruszających się tą drogą, a także przeciwdziałanie wszelkiego rodzaju działaniom, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tymi przepisami są: art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zakresie określającym zadania zarządcy drogi, w tym związane z ochroną drogi rozumiane jako podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; art. 18 ust. 2 pkt 6 u.d.p. w zakresie w jakim ustanawia GDDKIA organem zarządzającym ruchem na drogach publicznych; art. 20 pkt 20 u.d.p. w zakresie określającym, że do zadań zarządcy drogi należy zarządzanie bezpieczeństwem drogi oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. w aspekcie w jakim zakazuje umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że z racji wykonywania tych zadań, GDDKiA ten nie może zostać pozbawiony prawa udziału w postępowaniu, w którym wydane rozstrzygnięcie może mieć wpływ na sposób realizacji jej ustawowych zadań (ograniczenie rezultatów podejmowanych przez organ działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego) i powodować negatywne skutki dla tego bezpieczeństwa. Tym bardziej, kiedy celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych, wdrożono specjalistyczne programy realizujące politykę transportową państwa. GDDKiA zaznaczyła ponadto, że zarządca drogi dokonuje oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców, np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Możliwość wystąpienia dekoncentracji kierowcy skutkujące niebezpiecznymi – jeżeli nie niejednokrotnie tragicznymi skautkami – powoduje, że zarządca drogi jest obowiązany skonfigurować drogę w taki sposób, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.d.p., to do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg, a owa ochrona przejawia się m.in. w działaniach mających na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ww. ustawy). Tym samym trudno przyjąć, żeby lokalizacja obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. W tym miejscu strona skarżąca przytoczyła orzecznictwo traktujące o kryteriach oceny czy dane urządzenie powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 02.10.2015 r., sygn. akt II OSK 357/14 oraz wyrok NSA z 02.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1198/12). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i odesłał do motywów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnienie motywów wyroku należy poprzedzić uwagą o charakterze proceduralnym. Otóż przedmiotem kontroli wywołanej obecnie rozpatrywaną skargą jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie Wojewody ma zatem charakter formalny. Zakończyło ono postępowanie ze skutkiem wobec podmiotu wnoszącego odwołanie bez rozpoznania merytorycznego, gdyż zasadzało się na przekonaniu Wojewody, że GDDKiA w ogóle nie była uprawniona do złożenia odwołania. Nastąpiło to z powodów, które wiązały się z oceną statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przytoczyć w tym kontekście należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z 05.07.1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Przechodząc zatem do merytorycznych aspektów sprawy Sąd wskazuje, że nie jest sporny kształt inwestycji H. sp. z o.o. z/s we W., polegającej na budowie banera reklamowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z 17.03.2022 r. (nr 784/2022) zatwierdzono inwestorowi projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany dla tej inwestycji oraz udzielono na pozwolenia na budowę. Ograniczenia prawne kręgu stron postępowania prowadzonego w sprawy udzielania takiego pozwolenia zostały trafnie opisane w zaskarżonej decyzji. Można zatem powtórzyć, że jak wynika z art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowano w art. 3 pkt 20 u.p.b. i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Podkreślić należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), przepis art. 3 pkt 20 u.p.b. otrzymał nowe brzmienie. W wyniku tej nowelizacji ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z 15.12.2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). W nawiązaniu do zarzutów skargi należy zatem wskazać, że organ nie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. Sąd nie aprobuje bowiem argumentacji skarżącego w tym zakresie, która zasadza się na wykazywaniu oddziaływania planowanej budowy na już istniejącą zabudowę działki drogowej i sposób jej wykorzystania w postaci drogi krajowej. Stosując regulację art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. organ odwoławczy przeanalizował jednak przepisy prawne, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych, które mogły ustanowić ograniczenia dla planowanej zabudowy i relewantnych prawnie ograniczeń nie znalazł. Stwierdził na tej postawie, że projektowana inwestycja nie ograniczy w jakikolwiek sposób możliwość zabudowy działki nr [...], która znajduje się w trwałym zarządzie GDDKiA i jest pasem drogowym w ciągu drogi krajowej nr [...]. Organ nie zidentyfikował również jakichkolwiek elementów zabudowy drogi (tj. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego), których nie będzie można wykonać na skutek realizacji banera reklamowego. Skarżąca strona w żadnym miejscu nie wskazuje przy tym na tego rodzaju ograniczenia. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Regulacja z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. nie odwołuje się bowiem do tego rodzaju przesłanki (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 20.04.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 887/22). Strona skarżący mocno przy tym podkreśla kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Jednak również analiza tego zagadnienia przeprowadzona w projekcie budowlanym i uzasadnieniu decyzji nie wykazała, aby tablica reklamowa oddziaływała na pas drogi krajowej nr [...], w sposób o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. Zachowana została minimalna odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi krajowej, a równocześnie tablica, z uwagi na zamontowanie oświetlenia z poziomu dolnej krawędzi banera w kierunku ku górze, nie będzie odbijać światła w sposób powodujący oślepienie albo w sposób wprowadzający w błąd uczestników ruchu (s. 3 projektu architektoniczno-budowlanego). W ocenie Składu orzekającego również normy art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 20 pkt 20 u.d.p. oraz art. 45 ust. 1 pkt 7 u.p.r.d. nie stanowią wystarczającej podstawy w zakresie prawa materialnego, które pozwalałyby na uznanie GDDKiA za stronę postępowania w sprawie udzielenia spornego pozwolenia na budowę. W pełni uprawnionym jest w tym zakresie stwierdzenie organu, że na ich podstawie GDDKiA w rozpoznawanej sprawie posiada wyłączenie interes faktyczny. W szczególności stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p. do GDDKiA - zarządcy drogi krajowej - jako organu administracji rządowej należą sprawy z zakresu ochrony dróg w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Z powołanych przepisów wynika, że GDDKiA jest niewątpliwie wyspecjalizowanym organem (zarządcą drogi), odpowiedzialnym za zarządzanie ruchem na drogach publicznych i ma z tym zadaniem ustawowo określone kompetencje dotyczące podejmowania działań mających na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazane w art. 51 ust. 1 tej ustawy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Regulacją art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. uprawnia zatem właściwego zarządcę drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, m.in. z zakresie możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). W kontekście argumentacji strony skarżącej należy powołać się na niebudzącą wątpliwości i powszechnie stosowaną tezę w judykaturze, mówiącą o nieprzysługiwaniu organowi współdziałającemu przymiotu strony (zob. komentarz do art. 106 k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s 570-572). Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko, że organ administracji może zajmować różną pozycję. Raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 26.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1276/14). Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, nawet sytuacja braku dokonania wymaganego prawem uzgadniania z organem współdziałającym, nie kreuje po stronie pominiętego organu możliwości uzyskania z tego powodu przymiotu strony postępowania. Na analizowany w tym miejscu problem ten zwrócił również uwagę tut. Sąd w sprawach dotyczących pozycji procesowej Dyrektora Parku Krajobrazowego, zauważając, że pomimo posiada przez ten podmiot ustawowego obowiązku dbania o ochronę przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych na terenie danego parku, to jednak z tych ustawowych obowiązków nie można wywodzić interesu prawnego parku krajobrazowego (zespołu parków krajobrazowych) do brania udziału w charakterze strony w postępowaniach administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach znajdujących się w granicach tego parku (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 03.11.2016 r., sygn. akt II SA/Wr 596/16, sygn. akt II SA/Wr 597/16, z 16.10.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 427/14 i II SA/Wr 428/14, z 16.07.2014 r., sygn. akt II SA/Wr 262/14). Aczkolwiek powołane orzecznictwo nie dotyczyło wprost problematyki strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę to jednak z racji zbliżonej argumentacji GDDKiA, znajduje ono w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Rację ma Wojewoda wskazując, że należy odróżnić status GDDKiA, jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, od statusu GDDKiA jako zarządcy drogi. W tym pierwszym przypadku – w świetle przedstawionego rozumienia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b., aby być stroną postępowania koniecznym jest ustalenie, czy GDDKiA posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego i jednocześnie taka nieruchomość nie dozna ograniczeń w dopuszczalnej zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Przepisy prawa budowlanego od tej regulacji nie przewidują żadnego wyjątku dla zarządcy drogi, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania tego podmiotu za stronę postępowania. Co więcej, przepis ustawy o drogach publicznych nie przewidują również rozwiązań prawnych, na podstawie których zarządca drogi mógłby wyrazić swoje stanowisko odnośnie usytuowania danego obiektu budowlanego, będącego stanowiskiem wiążącym dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Biorąc pod uwagę regulację prawną zawartą w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że z przepisów zawartych w tych aktach prawnych nie wynika interes prawny GDDKiA jako zarządcy drogi oraz jako organu zarządzającego ruchem na drogach, który dawałby podstawę do uznania za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu o udzielnie pozwolenia na budowę. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że w zaistniałych uwarunkowaniach prawnych, przejawiających się umorzeniem postępowania odwoławczego, doszło do pozbawienia prawa do wykonywania przez organ ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, co stanowi naruszenie zasady prawy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący upatruje w udziale w postępowaniu w charakterze strony swoistego rodzaju gwarancji, że nie dojdzie do ograniczenia działań w zakresie kontroli prawidłowości podejmowanych czynności przez organ I instancji pod względem merytorycznym. Zapomina jednak o tym, że realizacji gwarancji praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kontroli instancyjnej, a następnie przez sądy administracyjne służy udział prokuratora. Zgodnie z art. 5 ustawy o Prokuraturze: "Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej". Wśród przyznanych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego praw procesowych wymienić należy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Jeżeli natomiast postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecznej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw na drodze administracyjnej i skarga na drodze sądowej. Prokuratowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą z kolei procesowe prawa strony. Biorąc pod uwagę kodeksową pozycję procesową prokuratora oraz uwzględniając realia niniejszej sprawny, w ocenie Składu sądu orzekającego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby GDDKiA zawiadamiała prokuratora o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektów reklamowych w pobliżu pasa drogowego w każdym przypadku, gdy uzna, że może dojść do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Dotyczy to zwłaszcza akcentowanego skardze naruszenia ustawowych zadań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.