II SA/Wr 27/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części istniejącej szklarni na pomieszczenia magazynowe-zaplecze sklepu ogrodniczego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, wniósł sprzeciw do złożonego przez skarżącą B.J. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części istniejącej szklarni na pomieszczenie magazynowe – zaplecze sklepu ogrodniczego w W. na działce nr 89, AM-2. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor w dniu 1 sierpnia 2012 r. złożył "zgłoszenie przystąpienia do budowy polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej szklarni na pomieszczenie magazynowe – zaplecze sklepu ogrodniczego w W. na działce nr 89, AM-2". Wskazując, że postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] Starosta W. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 1792) oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 6 ust.. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm.), a inwestor w wyznaczonym terminie, to jest do dnia 18 września 2012 r., nie uzupełnił brakujących dokumentów, organ I instancji orzekł jak wyżej. W odwołaniu od powyższej decyzji B.J. wywodziła, że wniesienie sprzeciwu nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w Prawie budowlanym, gdyż zgłoszenia dokonano w dniu 1 sierpnia 2012 r., a sprzeciw wniesiono w dniu 19 września 2012 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na art. 71 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, iż do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części istniejącej szklarni na pomieszczenie magazynowe – zaplecze sklepu ogrodniczego dołączono jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 89 na cele budowlane oraz mapę zasadniczą z zaznaczeniem granic działki inwestora i usytuowaniem budynku objętego zgłoszeniem. Organ I instancji winien był więc nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty, w wyznaczonym terminie, a po bezskutecznym upływie tego terminu – wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ponieważ skarżąca uchybiła realizacji nałożonych na nią obowiązków, biorąc pod uwagę charakter powyższego naruszenia przepisów materialnych i związanie organu administracyjnego przepisem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, trzeba uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy powołując się na art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wywiódł, że ponieważ postanowienie z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 4 września 2012 r., a zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu zgłoszenie należało uzupełnić w terminie czternastu dni od dnia otrzymania tegoż postanowienia, to trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji upływał dopiero z końcem dnia 18 października 2012 r. Tym samym – w opinii organu II instancji – wniesienie sprzeciwu decyzją Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], doręczoną skarżącej w dniu 24 września 2012 r., nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję B.J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie "przepisów postępowania, w szczególności art. 30 ust. 5 i art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane" i wniosła o "jej uchylenie wraz ze sprzeciwem Starosty W." oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Starosta W. postanowieniem nr [...], które doręczono po terminie 30 dni, to jest w dniu 4 września 2012 r., nałożył na inwestora "obowiązek uzupełnienia o wskazane elementy". Zdaniem skarżącej, "Uzupełniono powyższe. Pomimo wszystko Starosta W. wniósł w dniu [...] r. sprzeciw", a Wojewoda D. decyzji tej nie uchylił i nie umorzył postępowania, "jak to czyni w innych podobnych przypadkach, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane". Skarżąca wywodziła, że termin do wniesienia sprzeciwu upłynął "i zgłaszający może przystąpić do zamierzonych robót budowlanych", a "postępowanie mające na celu zgłoszenie sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe wobec upływu terminu do jego zgłoszenia". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl ust. 2 tego artykułu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Stosownie do ust. 3 art. 71 Prawa budowlanego, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 4 omawianego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie podkreślano, że 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, jest terminem materialnym, a jego upływ oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Organ z chwilą wyekspirowania terminu materialnego traci bowiem kompetencje do kształtowania uprawnienia lub obowiązku podmiotu dokonującego zgłoszenia, a wniesienie odwołania nie ma wpływu na bieg tego terminu (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1992/10 - LEX nr 1138030). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Organ musi bowiem mieć czas za zapoznanie się z kompletnym zgłoszeniem. W art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego nie tylko stanowi się o terminie, ale termin jest także przewidziany do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie wypowiada się w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który zaczął biec w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów winien być realny w zależności od tego jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie, organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 207/08 - LEX nr 516061). Podobna problematyka była przedmiotem rozważań orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach prowadzonych na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane. W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że upływ terminu wskazanego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie stanowił upoważnienia do realizacji inwestycji także wówczas, gdy przed upływem tego terminu właściwy organ uzewnętrzni wobec strony konieczność uzupełnienia zgłoszenia w granicach określonych w art. 1a powołanego artykułu (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r. IV SA 2765/00 - ONSA 2004/2/49). W razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05 - ONSAiWSA 2007/1/12). Powyższe uwagi mają odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do upływu terminu, o jakim mowa w 71 Prawa budowlanego. Zgadzając się w pełni z treścią przedstawionych wyżej orzeczeń sądowych stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. art. 71 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, ani też nie podjął postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. Co prawda w razie nałożenia przez organ na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie, niemniej jednak obowiązek taki może zostać nałożony przed upływem terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Nałożenie obowiązku przed upływem tego terminu oznacza, że w ciągu 30 dni od dokonania przez stronę zgłoszenia postanowienie nakładające obowiązek musi zostać nie tylko podjęte, ale też doręczone stronie. Jak trafnie wskazywano w przywoływanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, omawiany termin 30 dni obejmuje nie tylko wydanie, ale również doręczenie sprzeciwu. To samo dotyczy postanowienia podjętego na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego – termin 30 dni obejmuje nie tylko wydanie, ale również doręczenie tego postanowienia. Nie jest bowiem możliwe przyjęcie, że jedynie w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie konieczne jest jej podjęcie i doręczenie w terminie 30 dni, a w odniesieniu do postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wystarczy, że postanowienie to zostanie podjęte we wspomnianym terminie, a jego doręczenie może nastąpić po upływie tego terminu. Konieczność wydania i doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie lub postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia uzasadniona jest tym, że strona po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia – jeżeli w tym terminie nie zostanie jej doręczone żadne z wyżej wymienionych rozstrzygnięć – może przystąpić do zrealizowania zgłaszanych robót budowlanych. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie skarżąca w dniu 1 sierpnia 2012 r. złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania, a Starosta W. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...], które doręczono skarżącej 4 września 2012 r., nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia wniosku o wskazane elementy w terminie 14 dni od otrzymania tego postanowienia, to oznacza to, iż termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, upłynął bezskutecznie, ponieważ postanowienie z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] zostało doręczone stronie po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, a zatem w ustawowym terminie nie wniesiono sprzeciwu ani nie nałożono skutecznie obowiązku na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wniesienia sprzeciwu po upływie terminie, w którym mógł on zostać wniesiony. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.