II SA/Wr 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...].03.2019 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania B. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...].07.2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ zrelacjonował, że Starosta [...] wskazaną decyzją odmówił udzielenia pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...]. Organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji wskazał, że projektowana inwestycja dotyczy rozbudowy obejmującej części wspólne budynku. Mając na uwadze treść art. 19 ustawy o własności lokali, organ stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, zarzucając naruszenie organowi art. 199 k.c. w związku z art. 19 ustawy o własności lokali, poprzez błędną wykładnię, polegającą na założeniu, że czynność rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...] stanowi czynność przekraczającą granicę zwykłego zarządu, zaś na jej wykonanie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Według odwołującego naruszono w sprawie również art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację, ponieważ na dokonanie przebudowy instalacji gazowej nie wymaga wyrażenia zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, bowiem czynność ta mieści się w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością, do której wymagana jest jedynie zgoda większości współwłaścicieli nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazał, że z projektu budowlanego (rysunku nr 2) oraz załączonej do niego opinii kominiarskiej z [...].05.2018 r. wynika, że na odcinku około 2,50 m rozbudowany fragment instalacji zaprojektowany został w części wspólnej budynku – na klatce schodowej oraz konieczna jest ingerencja w ścianę zewnętrzną budynku z uwagi na konieczność wykonania otworów odprowadzających spaliny z kotła gazowego. Na podstawie analizy przedłożonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że rozbudowa instalacji gazowej dotyczyć będzie części wspólnych budynku i tym samy przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W związku z powyższym konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej na realizację planowanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że wymóg ten określony został w art. 19 ustawy o własności lokali, zgodnie z którą w przypadku, gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W myśl zatem z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Z kolei w treści art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali wskazano, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w szczególności zaliczyć należy "udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Wobec tego organ zauważył, że w powyższym wyliczeniu, jako jedną z przykładowych czynności przekraczających zarząd zwykły nieruchomością, wymieniono nadbudowę, która to zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wraz z rozbudową wymieniona została pod wspólnym pojęciem budowy. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że projektowana rozbudowa instalacji gazowej, której przebieg w znacznej części poprowadzony został po przestrzeni stanowiącej część wspólną budynku - klatce schodowej, przekroczy zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Organ wskazał, że istnienie obowiązku dotyczącego uzyskania zgody ogółu członków wspólnoty mieszkaniowej, znajduje potwierdzenie w stanowisku orzecznictwa (wyroki WSA z 22.03.2007 r., sygn. akt II SA/Rz 640/06 oraz NSA z 29.08.2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16). Dlatego też w rozpoznawanej sprawie, skoro właściciele pięciu lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...][...] w [...] , tworzą w myśl art. 19 ustawy o własności lokali "małą wspólnotę mieszkaniową", to dla dokonania czynności wykraczającej poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną konieczna jest jednomyślna zgoda wszystkich jej członków. Takiej natomiast zgody - w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor nie uzyskał. Organ ocenił, że przedłożone przez niego w toku postępowania pismo z [...].07.2018 r. zatytułowane "Zgoda wspólnoty" nie spełnia wymagań ze względu na brak wyrażenia zgody przez trzy osoby dysponujące udziałami wobec dwóch z pięciu lokali należących do wspólnoty. Jednocześnie zaś w aktach sprawy znajduje się pismo jednej z takich osób z [...].05.2018 r., w którym stwierdza on jednoznacznie, że nie wyraża swojej zgody na realizację projektowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł B. P. zarzucając organowi naruszenie: 1). art. 199 w zw. z art. 19 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że czynność rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym stanowi czynność przekraczającą granice zwykłego zarządu, zaś na jej wykonanie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy winna ona być kwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu, 2). art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że inwestor winien złożyć oświadczenia o wyrażeniu zgody na dokonanie przebudowy instalacji gazowej przez wszystkich właścicieli nieruchomości, podczas gdy zgodę taką, jako wyrażoną w stosunku do czynności mieszczącej się w zakresie zwykłego zarządu, wyrazić musiała większość współwłaścicieli - i którą to zgodę udzielono. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej na jej mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na ustalony w sprawie stan faktyczny, z którego ma wynikać, że na wykonanie spornego projektu nie wyraził zgody jeden z członków wspólnoty mieszkaniowej – L. M. Według skarżącego, pozostali członkowie wspólnoty wyrazili taką zgodę. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, w przekonaniu skarżącego, czynność przeprowadzenia fragmentu instalacji gazowej do lokalu mieszkalnego nr [...] przez część wspólną nieruchomości winna być traktowana jako czynność mieszcząca się w ramach tzw. zwykłego zarządu, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowe. W zakresie tym wypowiedział się bowiem Sąd Najwyższy w uchwale wydanej w sprawie III CZP 18/02 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II OSK 906/09. W powołanych orzeczeniach powołano się na szereg argumentów przemawiających za potraktowaniem budowy przyłącza gazowego jako czynności zwykłego zarządu. Wskazano tam m.in. że budowa przyłącza co do zasady nie ogranicza właścicieli w możliwości korzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, nadto instalacje kanalizacyjne, wodociągowe, ciepłownicze i podobne stanowią obecnie standardowe uzbrojenie nieruchomości przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Przyłączenie do sieci gazowej jest nadto pozytywne zarówno w kontekście interesu właścicieli nieruchomości (łatwość dostępu do mediów, pewność dostaw), jak i interesu społecznego, przede wszystkim w zakresie ochrony środowiska, w tym poprzez minimalizację emisji dla sieci ciepłowniczych. Samo przyłącze stanowi z kolei niezbędny element sieci, łączący instalację w obiekcie z urządzeniami przesyłowymi, bez którego nie byłoby możliwe odbieranie mediów zaspokajających podstawowe potrzeby życiowe mieszkańców. W ocenie skarżącego, z przedłożonego przez niego projektu budowlanego wynika, że przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku w żaden istotny sposób nie wpływa ograniczająco na możliwość korzystania z tych części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli. Nie powoduje też zmiany przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Przez nieruchomość wspólną zostanie przeprowadzony jedynie krótki odcinek przewodu przesyłowego. Ingerencja w nieruchomość wspólną będzie więc minimalna. Skarżący wskazał, że za uznaniem za czynność zwykłego zarządu robót polegających na instalowaniu podobnych urządzeń - takich jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne - na nieruchomości wspólnej, opowiedział się NSA w wyroku z 16.07.2010 r., sygn. akt II OSK 906/09 oraz WSA w wyroku z 24.05.2017 r., sygn.. akt II SA/Gd 196/17. Z tych też powodów w jego ocenie, nie można przyjąć, że budowa instalacji i przyłącza gazowego do lokalu mieszkalnego nr [...] jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Ewentualna użyteczność nieruchomości wspólnej pogorszy się tylko na krótki czas wykonywania prac polegających na montażu przyłącza - i to tylko w stopniu nieznacznym. Skarżący wyjaśnił przy tym, że lokal mieszkalny numer [...] położony jest na najwyższej kondygnacji budynku mieszkalnego, a zarazem jedynym usytuowanym na tej kondygnacji. Tym bardziej więc prowadzenie prac i montaż przewodu na poziomie, na którym usytuowany jest lokal nr [...], nie spowoduje pogorszenia możliwości korzystania przez pozostałych współwłaścicieli z nieruchomości wspólnej. Autor skargi również zauważył, że rozbudowa instalacji gazowej służącej do ogrzewania budynku zmierzać będzie także do jego zabezpieczenia przed ewentualną dewastacją, choćby w postaci zawilgocenia czy zagrzybienia. Jako więc czynność zmierzająca do zachowania obiektu w niepogorszonym stanie nie stanowi ona czynności przekraczającej granice zwykłego zarządu. Tym samym w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek, aby przyjmować, że wykonanie spornej inwestycji może naruszyć interes pozostałych współwłaścicieli obiektu, negatywnie oddziałując na ich prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze nie mają wpływu na ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, odmienny pogląd skarżącego na kwestię wymogu uzyskania zgody wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej, której fragment został zaprojektowany do realizacji na części wspólnej budynku (klatce schodowej), nie znajduje oparcia ani w obowiązujących przepisach ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Judykatur powołane w skardze odnoszą się do odmiennego stanu faktycznego i nie wynika z nich, że wykonanie instalacji gazowej na części wspólnej budynku nie przekracza granic zwykłego zarządu. Brak natomiast w aktach sprawy zgód na realizację instalacji gazowej wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oznacza, że inwestor nie spełnił wymogu określonego w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tzn. nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił przy tym, że w aktach sprawy znajduje się jednoznaczne oświadczenie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, że nie wyraża on zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z wyrokiem WSA z 23.05.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1820/17, zakwestionowanie przez chociaż jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie dotyczy decyzji organów architektoniczno-budowlanych, które odmawiając udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...][...] w [...], uznały, że skarżący będący inwestorem nie spełnił wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (przewidującym obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). W sprawie nie jest sporne to, że nieruchomość budynkowa objęta wnioskiem składa się z pięciu samodzielnych lokali mieszkalnych. W myśl art. 19 ustawy o własności lokali właściciele tych lokali tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Skarżący dysponuje tytułem prawnym do lokalu nr [...], który znajduje się na najwyższej kondygnacji tego budynku. Poza sporem pozostaje także to, że nie wszyscy właściciele lokali znajdujących się w tym budynku wyrazili zgodę na wykonanie przebudowy instalacji gazowej w lokalu nr [...]. Takiej zgody nie wyraziło dwóch z pięciu właścicieli lokali. Same sporne prace polegać mają na wykonaniu odcinka około 2,50 m instalacji gazowej, który przebiegać ma na klatce schodowej. Konieczna jest również ingerencja w ścianę zewnętrzną budynku w celu wykonania otworu odprowadzającego spaliny z kotła gazowego. Wobec takich ustaleń orzekające w sprawie organy stwierdziły, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ konieczna jest jednomyślna zgoda wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej. Takiej stanowisko jest konsekwencją przyjęcia, że sporna inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c. Wobec powołanej treści skargi spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy opisana rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością położną przy ul. [...][...] w [...]. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Odnosząc się do tego zagadnienia przyjdzie zauważyć, że przepisy Kodeksu cywilnego, ani innych przepisów, w tym powołanych przez organ, nie precyzują jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że ocena czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia (wyroki NSA z 30.01.2018 r., sygn. akt II OSK 1513/17; z 24.04.2018r., sygn. akt II OSK 2745/17). Organ w swych rozważaniach powołując się treść art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, przyjął natomiast, że wymieniona tam jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu – nadbudowa, która zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wraz z rozbudową wymieniona została pod wspólnym pojęciem budowy, w przypadku projektowanej rozbudowy instalacji gazowej, przekroczy zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Argumentem za takim stanowiskiem jest ustalenie dotyczące długości odcinka instalacji, który przebiegać ma w część wspólnej budynku jaką jest klatka schodowa. Wskazuje się, że rozbudowana instalacja ma w znacznej części przebiegać w cześć wspólnej budynku. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ograniczenie się tylko do takiej oceny jest niewystarczające. Podstawową bowiem przesłanką do oceny, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Rozstrzygnięcie tej kwestii zależy od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Taka ocena jest dokonywana przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. W realiach tej konkretnej sprawy należało zatem ocenić nie tylko samą długość odcinka instalacji gazowej, która ma przebiegać w obrębie klatki schodowej, ale także parametry tej instalacji. Jak wynika z projektu budowlanego będzie to rura miedziana o średnicy 22 mm. Ocenie podlegać powinna kwestia dokładnej jej lokalizacji w obrębie klatki schodowej. Jest to konieczne w aspekcie ewentualnego ograniczenia korzystania przez pozostałych właścicieli lokali z tej części wspólnej budynku, np. korzystania ze strychu. Nie można w tym miejscu pominąć okoliczności podnoszonej przez skarżącego, która dotyczy tego, że należący do niego lokal znajduje się na ostatniej kondygnacji budynku i jest to jedyny lokal tam zlokalizowany. Organ architektoniczno-budowlany powinien zatem ocenić czy sporna rozbudowa, ze względu naj jej lokalizację w obrębie budynku, wpłynie w istotny sposób na możliwość korzystania z tej części wspólnej nieruchomości przez pozostałych współwłaścicieli i czy nie spowoduje zmiany jej przeznaczenia. Czynność zaś, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z 16.07.2010 r., sygn. akt II OSK 906/09). Zbadaniu powinna podlegać również możliwość wystąpienia kolizji projektowanej rozbudowy instalacji gazowej z istniejącymi instalacjami. W sprawie jest przy tym niewątpliwe to, że istnieją techniczne możliwości wykonania takiej instalacji, o czym świadczą warunki przyłączenia do sieci gazowej z [...].04.2018 r. oraz opinia kominiarska z [...].05.2018 r. Przyjmując, że wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej nie zawsze stanowić będzie czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Nie każde bowiem wykorzystanie części nieruchomości wspólnej na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Kluczowym w sprawie staje się rozważenia, czy planowane roboty budowlane przyczynić się mogą do zachowania należytego stanu nieruchomości. Zgodnie z twierdzeniem skarżącego, rozbudowa instalacji gazowej służącej do ogrzewania lokalu nr [...] przyczyni się do zabezpieczenia całego budynku przez zawilgoceniem i zagrzybieniem). Wówczas kwalifikacja prawna zamierzenia objętego wnioskiem powinna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). Współcześnie nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność dotycząca tego, że wykonana instalacja gazowa zapewni polepszenie jakości powietrza, co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko, co jest zbieżne z aktualnymi celami i kierunkami ochrony środowiska przed nasilającym się "smogiem". Trafnie zauważa się w orzecznictwie, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu (uchwała SN z 25.03.1994 r. III CZP 182/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146; postanowienie SN z 21.11.1980 r. III CRN 166/80, OSNCP 1981, nr 6, poz. 111; uchwała SN z 19.04.2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003, nr 2, poz. 18). W świetle powyższego uznać należy za co najmniej przedwczesny pogląd na temat braku w stanie faktycznym sprawy podstaw aby przyjąć, że rozbudowa wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością nieprzekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Organ powinien zatem ponownie rozważyć i ocenić, czy przebieg projektowanej instalacji gazowej przez części wspólne budynku będzie w istotny sposób wpływał ograniczająco na możliwość ewentualnego korzystania z części wspólnych przez pozostałych współwłaścicieli (dotyczy to nie tylko klatki schodowej ale również ściany zewnętrznej przez którą ma być poprowadzony przewód odprowadzający spaliny). Zbadać należy czy taki przebieg będzie wiązał się ze zmianą przeznaczenia całości obiektu lub jego części. Powyższe ustalenia i rozważania organ powinien szczegółowo opisać w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Z przedstawionych powodów należało uznać, że organy obu instancji naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.