II SA/Wr 284/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. S.A. z/s w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr SKO/41/OŚ-5/2021 w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na mocy decyzji nr RG.6220.6.30.2018.2019.2020 datowanej na 30 grudnia 2020 r. Burmistrz Miasta P. (dalej organ I instancji) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 26 stycznia 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia nazwanego Rozbudowa i przebudowa Zakładu produkcji płytek C. w P., wszczętego w dniu 22 stycznia 2019 r. na wniosek K. K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 22 stycznia 2019 r. postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wskazanej wyżej). Dnia 11 marca 2019 r. w Urzędzie Miasta w P. odbyła się rozprawa administracyjna, w której wzięli udział strony, świadkowie oraz pełnomocnik firmy P. S. A. Podczas rozprawy wskazano na uciążliwy hałas i zapachy wydobywające się z zakładu. W dniu 1 kwietnia 2019 r. organ I instancji postanowił dopuścić dowody w postaci dokumentów, nagrania hałasu emitowanego nocą, wniosku o monitoring zanieczyszczeń powietrza i hałasu oraz zdjęć ukazujących wylewanie się wody opadowej z rowu melioracyjnego. Dopuszczono dowód z opinii biegłego w zakresie stwierdzenia, czy na działce wnioskodawczyni zostały przekroczone standardy jakości środowiska w wynikiem realizacji przedsięwzięcia. W dniu 26 czerwca 2019 r. dodatkowo dopuszczono dowód z opinii biegłego na okoliczność sprawdzenia rzetelności wykonania karty informacyjnej przedsięwzięcia. W dniu 24 czerwca 2019 r. organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyz na okoliczność pomiaru hałasu oraz rzetelność sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia. Celem było wykazanie, czy wskazane działki znajdują się w zasięgu znacznego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. We wrześniu i październiku 2019 r. od mieszkańców, w tym wnioskodawczyni wpłynęły informacje o intensywnym zapachu, który wydobywa się z zakładu. Dnia 26 lutego 2020 r. organ I instancji powiadomił o wykonaniu przez biegłego wskazanych wyżej opracowań. Ekspertyza ujawniła, że dopuszczalne poziomy hałasu w porze nocnej zostały przekroczone, jednak organ ustalił, że została oparta na nieaktualnych i nieobowiązujących dokumentach i aktach. Dlatego został dopuszczony kolejny dowód na określenie poziomu hałasu, z którego wynika, że normy hałasu w porze nocnej zostały zachowane. W konsekwencji różnic w opiniach biegłych organ I instancji zamówił trzecią ekspertyzę, która stwierdziła zgodność norm hałasu z planem miejscowym. Przeprowadzona w dniach 9 – 30 lipca 2020 r. kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdziła przekroczenie dopuszczalnych emisji z dwóch pieców, natomiast nie wykazała przekroczenia norm hałasu ani nie potwierdziła uciążliwości zapachowych. Wyniki zostały przekazane firmie P., a spółka podjęła stosowne działania naprawcze. Poprzez ekspertyzę zleconą firmie E. firma P. wykazała skuteczne działania naprawcze, i brak przekroczenia norm zanieczyszczeń. Zdaniem organu I instancji przeprowadzone czynności administracyjne nie wykazały znaczących ani ponadnormatywnych emisji na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę stanowiącą własność wnioskodawczyni. Organ podparł się dowodami, jakie zgromadził, zamówionymi ekspertyzami, w szczególności w zakresie przekroczenia norm hałasu. W efekcie na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że mając na uwadze przeprowadzone czynności, nie uległy zmianie okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W rezultacie postanowił umorzyć postępowanie administracyjne po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z powodu bezprzedmiotowości. Od powyższej decyzji pismem z 25 stycznia 2021 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej SKO, organ II instancji) wniosła K. K. reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie art. 151§1 pkt 1 k. p. a. poprzez brak jego zastosowania, to znaczy nie zastosowanie formy przewidzianej w tym przepisie, naruszenie przepisu art. 105 § 1 k. p. a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania wobec stwierdzenia braku przymiotu strony, a następnie zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k. p. a. poprzez niedokładne i niepełne ustalenie stanu faktycznego. Zarzuciła również naruszenie przepisów art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest stroną postępowania, ponieważ jej nieruchomość nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, podczas gdy znajduje się w tym zasięgu z uwagi na ponadnormatywną emisję hałasu w porze nocnej. Decyzją nr SKO/41/OŚ-5/2021 datowaną na 30 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza P. o umorzeniu jako bezprzedmiotowe wznowionego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazanej SKO wskazało na wstępie, że przychyla się ku takiej interpretacji art. 151 § 1 pkt 1 k. p. a. według której organ I instancji, po wznowieniu postępowania i stwierdzeniu, ze nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a., powinien wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Ponadto, jak uzasadnia SKO, dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w postępowaniu, nie ma znaczenia, czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm. Wystarczy, że nieruchomość znajduje się w granicach zasięgu oddziaływania inwestycji. Dalej SKO podniosło, że organ I instancji ustalił, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość odwołującej się, jednak brak ponadnormatywnego oddziaływania wyklucza możliwość uznania za stronę postępowania. Zdaniem SKO organ I instancji nie ma racji i powinien prawidłowo ustalić zasięg oddziaływania, i nawet w przypadku braku ponadnormatywnego oddziaływania, uznać odwołującą się za stronę. Od tak sformułowanej ostatecznej decyzji SKO sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wpływ do Sądu dnia 22 czerwca 2021 r.) wniosła skarżąca P. reprezentowana przez pełnomocnika. Decyzji SKO zarzucono: 1) naruszenie art. 138 § 2 k. p. a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ decyzji kasatoryjnej, 2) naruszenie art. 105 § 1 k. p. a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. poprzez brak utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniała podstawa do umorzenia przez organ postępowania administracyjnego, 3) naruszenie art. 74 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ocenach oddziaływania poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że status strony wznowionego postępowania przysługuje właścicielowi nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy przepis przymiot strony określa węziej, 4) naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zignorowanie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2018 (sygn. akt II SA/Wr 512/18), zgodnie z którą status strony w niniejszym postępowaniu wyznacza art. 74 ust. 3a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Sprzeciw okazał się za uzasadniony, i należało go uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nie mieściła się w granicach wyznaczonych art. 138 § 2 k. p. a. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach sprzeciwów od decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k. p. a. Kodeks postępowania administracyjnego określając w art. 138 rodzaje decyzji organu odwoławczego wskazuje: 1) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1), 2) decyzję odwoławczą, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), 3) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2) , 4) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3), 5) decyzję odwoławczą, w której organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2). Przedmiotem skargi jest w niniejszym postępowaniu wskazana wyżej decyzja SKO, którą skarżący oprotestował sprzeciwem. Stosownie do przepisu art. 64a ustawy p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) mowa o decyzji, za pomocą której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Na płaszczyźnie interpretacji art. 138 §2 k. p. a. panuje w judykaturze pogląd, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2021 r. II OSK 1743/21). Komentatorzy przepisów o postępowaniu administracyjnym podkreślają, że tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728). Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak stanowi art. 64a ustawy p. p. s. a. od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138§2 k. p. a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest stosunkowo nową instytucją polskiego prawa administracyjnego i sądowoadministracyjnego, bowiem stosowna ustaw weszła w życie 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r. poz. 935). W uzasadnieniu projektu nowelizacji wprowadzającej art. 138§2 do kodeksu postępowania administracyjnego a instytucję sprzeciwu do ustawy p. p. s. a. (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania z 28 grudnia 2016, druk nr 1183, dostępne na stronie internetowej Sejmu), biorąc pod uwagę potrzebę i cel regulacji, wskazano zbyt częste wydawanie przez organy administracji decyzji kasatoryjnych, czyli uchylających decyzję i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Co za tym idzie – jak piszą projektodawcy - należałoby zmniejszyć ilość rozstrzygnięć kasatoryjnych poprzez to, że strona będzie mogła zapobiec przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a sąd będzie mógł skontrolować prawidłowość decyzji kasatoryjnej. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Postulaty wstrzemięźliwego korzystania z decyzji kasacyjnych zgłaszano również w literaturze prawniczej. Zbigniew Kmieciak wskazywał, że przywiązywanie większej wagi do tego, aby zapewnić – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – dwukrotne pełne i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niż szybko załatwić sprawę, korygując na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia dostrzeżony i możliwy do usunięcia błąd, bynajmniej nie chroni interesów stron. Postawa taka zachęca raczej do nadużywania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, co częstokroć przeradza się dla strony w udrękę niemającą końca. Obecne brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z tych kompetencji. Uwidacznia ono zarazem aktualność słów, że nie można wykluczyć orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, ale powinno ono być utrzymane w granicach uzasadnionej potrzeby (Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 53-62). Wąski zakres zastosowania decyzji kasatoryjnej mocno akcentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (III OSK 6803/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Granice kontroli sądu administracyjnego względem wniesionego sprzeciwu od decyzji rysuje art. 64e p. p. s. a. oraz art. 151a § 1 p. p. s. a. W myśl przepisu 64e p. p. s. a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., czyli oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie weryfikuje zaś w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Uzasadniając zastosowanie decyzji kasatoryjnej SKO stwierdza, że skoro organ I instancji ustalił, że powołane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki nie zaistniały, to powinien orzec o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, a nie o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu powołana okoliczność, niezależnie od tego czy organ I instancji trafnie zastosował art. 105 k. p. a., czy nie, nie mieści się wśród przesłanek wskazanych w art. 138§2 k. p. a., a to z tego powodu, że nawet jeżeli organ I instancji naruszył przepisy postępowania, to nie wykazano, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał naruszenie przepisu postępowania, które jednak mógł zreformować na etapie postępowania odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie wykazał – poprzez ten zarzut – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Następnie SKO zaproponowało odmienną od przyjętej przez organ I instancji wykładnię pojęcia strony na gruncie przedmiotowego postępowania zaznaczając, że kryterium uznania za stronę jest pozostawanie nieruchomości w zasięgu oddziaływania inwestycji, i nie ma tu znaczenia okoliczność, czy owo oddziaływanie będzie pozostawać w granicach norm, czy też będzie ponadnormatywne. SKO powołało odpowiednie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, informacji o środowisku oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej ustawa o ocenach). Sąd zauważa, że SKO odmiennie od organu I instancji odczytało przepisy przywołanej wyżej ustawy, i wywiodło z tego, że aby być stroną i dysponować interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie trzeba wykazywać ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomość, bowiem wystarczy sam fakt oddziaływania. Artykuł 74 ust. 3a ustawy o ocenach (w brzmieniu aktualnym dla wydanych w kontrolowanej sprawie aktów) formułuje pojęcie krąg postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Niezrozumiałe i nietrafne jest zestawienie przez organ II instancji tego przepisu z przepisem art. 28 k. p. a zawierającego definicję strony. Trzeba tu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r. (II OSK 1980/14), w którym uznano, że przepis przewidujący szczególną definicję strony ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym zawartym w art. 28 k. p. a. Tymczasem w uzasadnieniu stanowiska SKO odnajdujemy odmienną interpretację art. 74 ust. 3a ustawy o ocenach, według której dla uzyskania przymiotu strony wystarczy położenie nieruchomości w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Zarzut SKO względem organu I instancji koncentruje się zatem na wykładni przepisu prawa materialnego. Zgodnie z przywołaną wcześniej przez Sąd istotą decyzji kasatoryjnej, jej podstawą nie jest naruszenie przepisów prawa materialnego, ale naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu SKO kieruje do organu I instancji zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 74 ust. 3 a ustawy o ocenach a więc zarzuca naruszenie przepisu prawa materialnego. Nie jest to odpowiednią przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Na marginesie Sąd przypomina, że stan faktyczny i prawny sprawy może zmieniać się w jej toku, zaś reakcja na te zmiany jest zadaniem także organu II instancji. Artykuł 7 k. p. a. nakazuje organom podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a adresatami tego przepisu są również organy II instancji. Krąg stron w sprawie jest elementem stanu faktycznego, i ewentualne zmiany w tym zakresie musi uwzględniać także organ II instancji (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r. II SA/Op 238/20). Nabiera to szczególnej wagi w sytuacji, gdy różnice w określeniu kręgu stron w sprawie wynikają z odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k. p. a. wymaga w realiach sprawy dokonania ustaleń w tym zakresie także przez organ II instancji, zajęcia jednoznacznego stanowiska, a ucieczka organu II instancji od zajęcia takiego stanowiska wypełnia znamiona naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd ma na względzie, że w obrocie prawnym funkcjonuje, w okolicznościach sprawy, ostateczna decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przy jej wydawaniu dokonano określonych ustaleń faktycznych , także w zakresie podmiotowym. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji w ogóle zaniechał działań w kierunku ustalenia stron postępowania, lecz ma miejsce sytuacja, w której ewentualne zmiany w tym zakresie wynikają przede wszystkim z przyjętej interpretacji przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu kwestia takich modyfikacji po stronie podmiotowej leży w zakresie kompetencji organu odwoławczego. Skoro uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie pozbawia organu II instancji możliwości wyeliminowania tegoż stanowiska organu I instancji (tak Wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 84/17), to trzeba również przyjąć sytuację odwrotną, w której nieprzyznanie przymiotu strony przez organ I instancji nie pozbawia organu II instancji możliwości dokonania zmian w tym zakresie. Także w piśmiennictwie prawniczym poświęconym stronie w postępowaniach środowiskowych wskazuje się, że weryfikacja stron postępowania może i powinna być przeprowadzona na każdym etapie postępowania (K. Gruszecki, Strony postępowania w sprawach określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć. Glosa do wyroku WSA z 6 grudnia 2018 r.IV SA/Po 855/18, Orzecznictwo Sądów Polskich 2020, nr 1, s. 9). Skoro na każdym etapie postępowania, to logiczne jest, że również na etapie postępowania odwoławczego. Z argumentacji organu II instancji nie wynika również, aby w czynnościach zrealizowanych przez organ I instancji dopatrywać się takich uchybień czy braków w zgromadzeniu dowodów i materiałów, aby przekraczało to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie organ II instancji władny jest przeprowadzić na podstawie art. 136 k. p. a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k. p. a. Mając na względzie, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu jest ograniczona poprzez art. 64e ustawy p. p. s. a. wyłącznie do badania przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k. p. a. Sąd nie mógł odnieść się do ogółu kwestii prawnych wskazywanych w aktach sprawy. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p. p. s. a. uwzględniając sprzeciw, i uchylając zaskarżony akt.