II SA/Wr 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A.M. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek. W dniu 4 kwietnia 2014 r. A.M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu samochodowego o automatyczną lakiernię, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W.. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym w dniu 14 maja 2014 r. skarżąca A.M. oraz M.M. wskazali, że w sprawie rozbudowy istniejącego warsztatu samochodowego o lakiernie występowali już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 597/07 uchylił decyzję Prezydenta W. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1006/08 oddalił skargę kasacyjną złożoną od tego wyroku. Dalej wskazano, że na sporny warsztat samochodowy została wydana w roku 1980 decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie "warsztatu mechaniki pojazdowej". Podniesiono również, że sprzeciw dotyczący rozbudowy spornego warsztatu o lakiernię wynika z najbliższego sąsiedztwa istniejącego warsztatu (20m) i prowadzenia na jego terenie niezgodnej z prawem działalności blacharsko-lakierniczej. Według skarżącej i uczestnika postępowania, planowana rozbudowa warsztatu umożliwi jego właścicielom zalegalizowanie wykonywanych usług w zakresie blacharstwa i lakiernictwa samochodowego i uniemożliwi jakiekolwiek działania zmierzające do przywrócenia funkcji tego warsztatu zgodnej z wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Z uwagi na to, że prace lakiernicze w warsztacie wykonywane są przy pomocy pistoletu natryskowego, a unoszące się opary lakieru i rozpuszczalników przy lakierowaniu przedostają się do wnętrza mieszkań przez wiatry południowe należy zaliczyć planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zamieszkania. Ponadto zaznaczono, że w sprawie rozbudowy spornego warsztatu samochodowego negatywną opinię wydał Zarząd Dróg i Komunikacji we W. w zakresie braku miejsc parkingowych, bezprawnego wykorzystywania pasa drogowego wzdłuż ul. [...] do parkowania samochodów naprawianych w warsztacie. W kolejnym piśmie złożonym w dniu 23 maja 2014 r. skarżąca A.M. oraz M.M. poinformowali, że w przedmiotowej sprawie Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. - zawiadomieniem z dnia 19 maja 2014 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na roboty budowlane dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu o lakiernię. Wskazali, że organ administracji nie uznał ich za strony w tym postępowaniu i nie zawiadomił o rozpoczęciu prowadzonego postępowania. Zaznaczyli przy tym, że w dotychczas prowadzonych postępowaniach administracyjnych w sprawie rozbudowy warsztatu samochodowego zawsze byli uznawani za strony postępowania oraz mieli możliwość wypowiedzenia się pisemnie w przedmiotowej sprawie. Według nich działania organu administracji świadczą o tym, że stara się on ułatwić inwestorowi zrealizowanie planowanej inwestycji powołując się na nieprawdziwe fakty. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.) Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, jednakże skarżąca nie wskazała jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Powyższe oznacza, że nie uwiarygodniono w sprawie zgłoszonego żądania. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo. Pogląd taki jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów (por. postanowienie NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II OZ 14/13, postanowienie NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II OZ 425/14, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. II SA/Lu 844/10). Reasumując, w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, że wykonanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też zachodzi w tym wypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bowiem jak wskazano wyżej taka decyzja nie nadaje się do wykonania i wykonania takiego nie wymaga. Okoliczność, że taka decyzja ta jest elementem procesu budowlanego pozostaje bez znaczenia dla faktu, że samodzielnie nie uprawnia ona do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. W tym kontekście na zmianę powyższej oceny nie mógł wpłynąć fakt prowadzenia w spornym warsztacie działalności gospodarczej (lakiernia) bez uzyskania stosownych pozwoleń. Ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody, można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest natomiast odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym stronom przysługują odrębne środki prawne w tym prawo wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, a także wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania i przysługujących w nim środków ochrony prawnej (np. odwołanie od decyzji, wznowienie postępowania), skarżąca będzie mogła bronić swoich interesów, w tym wykazać, że posiada przymiot strony postępowania. Ponadto, bez znaczenia pozostaje okoliczność wcześniejszego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę warsztatu samochodowego przy ulicy [...] we W.. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.