II SA/Wr 3/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Starosta T., działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), odmówił Gminie P. wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr 4a znajdującego się na poddaszu budynku przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że nie zostały spełnione określone w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali warunki pozwalające na przyjęcie, że przedmiotowy lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Gmina P. wniosła w ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 2 w związku z art. 141, art. 144 i art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywodził, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, lecz nie z powodu zasadności zarzutów zażalenia, ale dlatego, że o wydanie zaświadczenia wnosił podmiot do tego nieuprawniony. Wniosek o stwierdzenie samodzielności lokalu został bowiem w sprawie złożony przez Urząd Miasta i Gminy w P. i podpisany przez K.R. pełniącą funkcję Zastępcy Burmistrza, na co wskazuje pieczątka nagłówkowa odciśnięta na piśmie oraz jego treść. W ocenie organu odwoławczego, Urząd Miasta i Gminy P. nie jest w ogóle osobą i nie może ubiegać się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz nie ma interesu prawnego w wydaniu takiego zaświadczenia. Wskazany urząd jest jedynie aparatem pomocniczym obsługującym burmistrza, jego zastępców i radę gminy. Interes prawny w uzyskaniu takiego zaświadczenia może wykazać osoba prawna, jaką jest Gmina P. (właściciel części nieruchomości), lub osoby zamierzające nabyć od Gminy lokal, jednak te podmioty wniosku nie złożyły. Gmina P., reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca zaskarżyła to postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 w związku z art. 141 i art. 144 oraz art. 219 k.p.a., poprzez uznanie, iż koniecznym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy dopuszczalne było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na tej podstawie Gmina P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w jej ocenie z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że Gmina P. jest wnioskodawcą w rozpoznawanej sprawie. Wskazała przy tym na pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 sierpnia 2012 r. ([...]), w którym podano, że "wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Gmina P. jako właściciel przedmiotowego lokalu". W opinii strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia mimo, że nie było podstaw do wydania takiego orzeczenia, gdyż zarzut podniesiony przez Kolegium w zaskarżonym postanowieniu nie ma charakteru istotnego i nie dotyczy okoliczności faktycznych, lecz formalnych. Nadto Kolegium nie wskazało jakie okoliczności faktyczne ma wyjaśnić organ I instancji. Według skarżącej, w ten sposób doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ II instancji winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i podał, że datowany na 8 maja 2012 r. wniosek o wydanie zaświadczenia został złożony przez Zastępcę Burmistrza w imieniu Urzędu Miasta i Gminy P.. Wniosku tego nie złożyła więc Gmina P., a w toku postępowania nie sanowano tej wadliwości. Organ zwrócił także uwagę, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego różni się od postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń na podstawie przepisów art. 217 - 220 k.p.a. W tym postępowaniu norma prawna wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. może być stosowana tylko w części w drodze analogii. W ocenie organu II instancji skarżąca błędnie sądzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nadużyło uprawnienia do uchylania postanowień organów pierwszej instancji, mogąc bez naruszenia zasady dwuinstancyjności rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zaświadczenie o samodzielności lokalu może wydać tylko starosta lub upoważniony przez niego pracownik starostwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma uprawnień do wydawania zaświadczeń, lecz tylko może utrzymać w mocy odmowne postanowienie organu I instancji albo uchylić takie postanowienie, jeśli jest ono sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. (tak: Jan Paweł Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2011 r., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, (wydanie V), ISBN: 978-83-7620-986-9, LexPolonica). Dokonując kontroli postanowień wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (ust. 3 art. 2). Przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego niewątpliwie może być przez starostę wydane właścicielowi nieruchomości, w której znajduje się lokal, gdyż podmiot taki ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktu samodzielności lokalu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że Gmina P. jest podmiotem uprawnionym do domagania się wydania przedmiotowego zaświadczenia, jako właściciel części nieruchomości, w której znajduje się sporny lokal. Wyjaśnienia wymaga, w jaki sposób gmina może wykonać to przysługujące jej uprawnienie. Gmina jest osobą prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.). Wedle przepisu art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Organem wykonawczym gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 26 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę (art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle powyższego uznać należy, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku do starosty o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w imieniu gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, bądź też jego upoważniony zastępca. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy wniosek został złożony przez Zastępcę Burmistrza Miasta i Gminy P.. Istotnym jest, że w toku sprawy zostało przedłożone upoważnienie wykazujące umocowanie Zastępcy Burmistrza do złożenia spornego wniosku w imieniu Gminy. Nadto Burmistrz Miasta i Gminy P., w piśmie z dnia 16 sierpnia 2012 r. ([...]), złożył jednoznaczne oświadczenie w imieniu Gminy, w którym potwierdził, że wnioskodawcą jest Gmina P., działająca za pośrednictwem swojego przedstawiciela w osobie Zastępcy Burmistrza. Zgodnie z przepisem art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Gd 550/10 (LEX nr 756383), "Zgodnie z przyjętą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności konieczne jest, by rozstrzygnięcia organów orzekających w obu instancjach zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego i odformalizowanego, tym niemniej organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, o czym stanowi art. 218 § 2 k.p.a.". Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. niedostatecznie wyjaśniło sprawę i nie rozważyło należycie zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 16 sierpnia 2012 r. ([...]), a w konsekwencji błędnie przyjęło, że wniosek o wydanie zaświadczenia pochodzi nie od Gminy P., lecz od Urzędu Miasta i Gminy P., który nie mając ani podmiotowości prawnej, ani interesu prawnego w potwierdzeniu samodzielności lokalu nie mógł być wnioskodawcą w sprawie. Wbrew odmiennemu stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. treść pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 16 sierpnia 2012 r. wystarcza do przyjęcia, że pismo Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 8 maja 2012 r. w rzeczywistości jest wnioskiem Gminy P., reprezentowanej Burmistrza, który upoważnił Zastępcę Burmistrza do złożenia tego wniosku, a zwrot: "Urząd Miasta i Gminy P. zwraca się z prośbą o wydanie zaświadczenia..." uznać należy za nie pozbawiający tego pisma charakteru wniosku Gminy. Skoro bowiem Urząd Miasta i Gminy jest aparatem pomocniczym obsługującym Burmistrza i jego zastępców, a zatem aparatem obsługującym organ gminy upoważniony do jej reprezentowania, to – zwłaszcza po wyjaśnieniu przez Burmistrza wątpliwości co do możliwości reprezentowania Gminy przez Zastępcę Burmistrza i co do charakteru pisma z dnia 8 maja 2012 r. – brak było podstaw do uznania, iż jest to pismo złożone przez Zastępcę Burmistrza w imieniu Urzędu Miasta i Gminy P. czyli w imieniu aparatu pomocniczego, a nie w imieniu Gminy. W tym stanie rzeczy nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu II instancji, że do Starosty T. nie został złożony wniosek Gminy P. o wydanie stosowanego zaświadczenia i w toku postępowania nie sanowano tej wadliwości, bowiem wnioskiem tym jest wspomniane pismo z dnia 8 maja 2012 r., a wszelkie wątpliwości dotyczące tego pisma zostały wyjaśnione (sanowane) w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 16 sierpnia 2012 r. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej, w tym w szczególności przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie pochodzi od osoby posiadającej interes prawny w potwierdzeniu faktu samodzielności lokalu. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziłaby do uznania, że w niniejszej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia pochodzi od osoby uprawnionej do jego złożenia. Zaskarżone postanowienie jest zatem niezgodne z prawem. Oceniając zasadność zarzutu skargi należy wskazać, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09 (ONSA WSA 2009, nr 5, poz. 83): "Nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności, polegająca na obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem strony, poza ogólnym postępowaniem administracyjnym obowiązuje również w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako postępowaniu opartym na przepisach K.p.a. Przepisy działu VII K.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997, nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009, nr 1, poz. 5), jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i 125 K.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy art. 141 i nast. K.p.a. (...). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej jednak z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II K.p.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001, nr 6, poz. 284)". Oznacza to, że art. 138 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 144 k.p.a. Niemniej jednak – zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r., II OSK 443/08 (LEX nr 529867) – "Kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części". Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że w rozpoznawanej sprawie nie mógł orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie żądanego zaświadczenia. Choć skarżąca Gmina ma rację, iż ocena statusu wnioskodawcy i posiadania przez niego interesu prawnego nie wymagała uchylania postanowienia organu I instancji, a organ odwoławczy co do zasady mógł i powinien tę kwestię rozstrzygnąć samodzielnie, to już wyniki tej oceny nie mogły prowadzić do wydania rozstrzygnięcia polegającego na pozytywnym załatwieniu wniosku skarżącej poprzez wydanie zaświadczenia przez organ odwoławczy. Z uwagi na to, że jak wyżej wywiedziono, w sprawie doszło do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w następstwie naruszenia prawa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, należało na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.