II SA/Wr 309/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, organ odwoławczy) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...], którą zezwolono skarżącej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...]m2 gruntu rolnego zabudowanego, klas Br-PsIII, Br-PsIV, Br-PsV, wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego, położonego w obrębie ewidencyjnym L., gmina W., znajdującego się w granicach działki gruntu oznaczonej nr [...], [...], zajętego pod utwardzenia z kostki brukowej oraz pod budynek okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem oraz dwoma lokalami mieszkalnymi (pkt I). W decyzji tej ustalono nadto należność z tytułu wyłączenia powyższego gruntu z produkcji rolniczej klasy Br-PsIII, podwyższoną o 10% w kwocie 26.994,10 zł (pkt II) oraz ustalono opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej klasy Br-PsIII, stanowiącą 10% należności, o której mowa w pkt II, tj. w kwocie 2.699,41 zł (pkt III). Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej w dniu 10 października 2018 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisał się pracownik skarżącej. Zarzuty wniesionego przez skarżącą odwołania oprócz kwestii materialnoprawnych związanych z zasadnością nałożenia na skarżącą opłaty sankcyjnej dotyczą bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja organu I instancji została jej skutecznie doręczona. Zdaniem skarżącej decyzja została jej doręczona z dniem 7 grudnia 2018 r., tj. w dniu, w którym członek zarządu spółki dowiedział się przez przypadek o fakcie jej wydania przy okazji dokonywania czynności w Starostwie Powiatowym w W. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że nie znajduje podstaw do kwestionowania prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem SKO decyzja doręczona została skarżącej w dniu 10 października 2018 r., tak jak wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) istnieją dwie przesłanki, od których ustawodawca uzależnia skuteczność doręczenia pism osobom prawnym: adres jej siedziby oraz okoliczności związane z osobą odbierającą. W niniejszej sprawie, jak stwierdziło SKO, okolicznością bezsporną jest fakt doręczenia skarżącej przesyłki w jej siedzibie. Organ odwoławczy podkreślił, że w jej ocenie decyzja pierwszoinstancyjna odebrana została przez A. S., gdyż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje własnoręczny podpis: "S. A", zaś pod podpisem znajduje się dopisek "pełn.". Doręczyciel zaznaczył na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zobowiązanie odbierającego do przekazania pisma adresatowi. Jak wynika zaś z treści odwołania, A. S. jest pracownikiem skarżącej uprawnionym do odbioru korespondencji do niej kierowanej. Zdaniem organu odwoławczego na fakt odebrania przez skarżącą przesyłki nie ma wpływu mechaniczne naniesienie daty odbioru, gdyż art. 46 § 1 k.p.a. nie wymaga, aby data odbioru miała być naniesiona ręcznie. Podobnie bez znaczenia pozostaje brak pieczęci spółki, czy też podnoszone przez skarżącą różnice w podpisach widniejących na spornym zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz przedłożonych wraz z odwołaniem dokumentach. W konsekwencji, zdaniem SKO przyjąć należy, że decyzja pierwszoinstancyjna została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 10 października 2018 r., a zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 11 października 2018 r. i upłynął z dniem 24 października 2018 r. Wobec nadania odwołania przez pełnomocnika skarżącej w placówce pocztowej w dniu 21 grudnia 2018 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 78 i art. 80 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie wskutek pominięcia wniosku dowodowego skarżącej w postaci dowodu z dokumentów załączonych do odwołania tj. zwrotnego potwierdzenia odbioru z dnia 17 września 2018 r. oraz raportów operacji kasowych z dni: 2 listopada 2018 r., 3 listopada 2018 r., 5 listopada 2018 r. oraz 6 listopada 2018 r. na okoliczność odmienności podpisu złożonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki z dnia 10 października 2018 r. od własnoręcznego podpisu składanego przez A. S. i niemożność ustalenia tożsamości osoby odbierającej przesyłkę w imieniu skarżącej, a tym samym niemożność ustalenia, czy doręczenie nastąpiło do rąk osób uprawnionych do odbioru pism w lokalu siedziby skarżącej; - art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ II instancji pominął dowody z dokumentów załączone przez skarżącą do odwołania, czy też odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, które to uchybienie prowadzi do uznania, że SKO ograniczyło się do oceny tylko jednego dowodu potwierdzającego stanowisko organu I instancji; - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu z zeznań świadka A. S.; - art. 8 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących istotnych okoliczności faktycznych na korzyść organu, a nie na korzyść strony; - art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołanie wniesione przez skarżącą zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia, a spółka w celu jego przywrócenia winna złożyć stosowny wniosek, podczas gdy termin do wniesienia odwołania zaczął biec dopiero z chwilą skutecznego doręczenia przesyłki z dniem 7 grudnia 2018 r., a zatem w wyniku złożenia odwołania z dniem 21 grudnia 2018 r. nie doszło do uchybienia terminu stanowiącego przesłankę warunkującą złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 10 października 2018 r. nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji skarżącej. Zdaniem skarżącej potwierdza to po pierwsze treść zwrotnego potwierdzenia odbioru, a po drugie – ustalenia przeprowadzone przez członków zarządu. Jak podkreśliła skarżąca na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest pieczęci firmowej oraz własnoręcznie napisanej daty odbioru. Zdaniem skarżącej data doręczenia naniesiona została datownikiem prawdopodobnie przez listonosza. Członkowie zarządu ustalili nadto, że A. S., pracownik uprawniony do odbioru korespondencji w siedzibie skarżącej, nie odebrała przesyłki zawierającej decyzję. A. S. każdorazowo podpisuje się samym nazwiskiem, wpisując obok nazwiska datę oraz opatrując podpis dodatkowo pieczęcią spółki. Jej własnoręczny podpis oraz charakter pisma odbiegają od podpisu znajdującego się na potwierdzeniu odbioru. Na udowodnienie tej okoliczności skarżąca przedłożyła m. in. inne zwrotne potwierdzenie odbioru z autentycznym podpisem A. S. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzut dotyczący sfałszowania podpisu A. S. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję nie mógł być weryfikowany w postępowaniu administracyjnym, ponieważ należy to do kompetencji organów ścigania oraz sądów powszechnych, a zatem dowody przedłożone przez skarżącą nie mogły być uwzględnione przez SKO. Nadto SKO podkreśliło, że skarżąca zawiadomiła organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], nr [...] SKO odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 309/19 tutejszy sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej, o co wnioskowała w skardze strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz.1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub jak w sprawie niniejszej postanowienia tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do prawidłowości i skuteczności doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w dacie 10 października 2018 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Zdaniem skarżącej podpis widniejący na tym potwierdzeniu odbioru nie stanowi podpisu pracownika upoważnionego do odbioru korespondencji w siedzibie skarżącej, a do skutecznego doręczenia decyzji doszło w dniu 7 grudnia 2018 r., tj. w dniu w którym członek zarządu spółki dowiedział się o fakcie wydania decyzji przez organ I instancji. W ocenie skarżącej zatem nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż to od dnia następującego po dniu doręczenia decyzji (7 grudnia 2018 r.) należy liczyć bieg terminu. W pierwszej kolejności przywołać należy przepisy postępowania administracyjnego regulujące kwestię doręczenia pism, w tym postanowień, stronom tego postępowania. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 650, 1118 i 1629, dalej: pr. pocz.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Ponadto, zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu (§ 2 cytowanego przepisu). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma charakter prawny i moc dowodowa zwrotnego potwierdzenia odbioru. Zgodnie bowiem z art. 17 pr. pocz. potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego. Sąd podziela jednak stanowisko wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie, zgodnie z którym charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki jako dokumentu urzędowego jest uzasadniony z uwagi na przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1226/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GZ 477/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2018 sygn. akt II FSK 3091/16, te i pozostałe przywołane w orzeczenia publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Domniemanie to może zostać oczywiście obalone przeciwdowodem, zaś nieprawidłowość doręczenia powinna wynikać z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy opierając się na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru przyjął jako datę doręczenia skarżącej decyzji 10 października 2018 r., a w konsekwencji słusznie stwierdził uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. W ocenie sądu brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że znajdujące się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacje, a zwłaszcza podpis odbierającego korespondencję pracownika skarżącej, nie są wiarygodne, a w konsekwencji tak wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru nie może stanowić dowodu doręczenia skarżącej decyzji. Dla podważenia skuteczności doręczenia przesyłki konieczne jest stwierdzenie nieprawidłowości w doręczeniu, które przejawiać się może w postaci niedokładnie lub nierzetelnie wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru. W niniejszej sprawie jednak wszystkie konieczne do przyjęcia skutku doręczenia elementy zostały ujęte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wskazać nadto należy, że wobec przyjęcia domniemania prawdziwości, z którego korzysta, jako dokument urzędowy, zwrotne potwierdzenie odbioru, organ odwoławczy nie był obowiązany, a nawet uprawniony do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej m. in. o przesłuchanie A. S. na okoliczność rzeczywistego odebrania przez nią spornej przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. W kompetencji organów administracji publicznej nie mieści się bowiem badanie autentyczności podpisu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2283/16 organ odwoławczy w czasie badania warunków formalnych wniesionego odwołania nie ma podstaw do zakwestionowania faktu doręczenia jej decyzji. Podnoszony zaś zarzut sfałszowania podpisów na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji nie może być weryfikowany w postępowaniu administracyjnym, gdyż należy to do kompetencji organów ścigania oraz sądów powszechnych. Organ odwoławczy nie ma zatem kompetencji do dokonywania oceny wiarygodności zwrotnego potwierdzenia odbioru, w tym oceny autentyczności podpisu A. S. poprzez jego porównanie z podpisami złożonymi przez tę osobę na innych, przedłożonych przez skarżącą dokumentach. Biorąc pod uwagę powyższe sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie dotyczącym przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). W zakresie zarzuconemu organowi odwoławczemu nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że istotnie organ nie przytoczył stosownej argumentacji, z której wynikałyby przyczyny nieprzeprowadzenia przez niego dowodów przedłożonych przez skarżącą wraz z odwołaniem. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (odpowiednio postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie sądu zabrakło w uzasadnieniu postanowienia argumentacji wskazującej na przyczyny nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, jednak z uwagi na niemożność przeprowadzenia przez organ administracji publicznej dowodów na okoliczność autentyczności podpisu (z przyczyn wskazanych wyżej), naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. upoważnia sąd do uchylenia zaskarżonego aktu. Kierując się powyższymi przesłankami, sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia innej niż wynikająca ze zwrotnego potwierdzenia odbioru daty doręczenia decyzji. W konsekwencji sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i na jego podstawie stwierdził, że odwołanie skarżącej na decyzję organu I instancji zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Na marginesie jedynie wskazać należy, że w razie prawomocnego stwierdzenia, że istotnie podpis widniejący na zwrotnym potwierdzeniu odbioru został sfałszowany ziści się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego. W przedstawionych powyżej okolicznościach sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów procesowych wskazanych w skardze ani innych przepisów postępowania w sposób wymagający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.