II OSK 2283/16

Dnia 20 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/15 w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania S. T. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp.k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na dz. nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał na treść art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z ustaleń organu odwoławczego (zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez S. T. znajdującego się na stronie 30 akt administracyjnych) wynika, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona S. T. w dniu 30 czerwca 2014 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 14 lipca 2014 r. Tymczasem odwołanie S. T. od decyzji pierwszo-instancyjnej zostało nadane w placówce poczty polskiej w dniu 9 lutego 2015 r. W ocenie Wojewody Mazowieckiego nie ulega więc wątpliwości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki odnosząc się do twierdzeń S. T. dotyczących braku uczestnictwa jako strony w postępowaniu oraz "sfałszowania" podpisów odwołującej na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism procesowych, w tym decyzji Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. wyjaśnił, że przesłanki te są właściwe dla trybu wznowienia postępowania określonego w art. 145 § 1 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki stwierdził również, iż nie posiada kompetencji do podważania i stwierdzenia braku wiarygodności podpisu S. T. na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism procesowych w tym odbioru skarżonej decyzji. Badanie autentyczności podpisu oraz ewentualne stwierdzenie popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentu należy do kompetencji właściwych organów wymiaru sprawiedliwości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła S. T., zarzucając m.in. naruszenie: – art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że odwołanie S. T. zostało wniesione po terminie, podczas gdy skarżącej w ogóle nie doręczono w sposób odpowiadający przepisom o doręczeniach k.p.a. decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2014 r., a tym samym stronie nie upłynął termin na skorzystanie z tego środka prawnego; – art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 46 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2014 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie doręczył decyzji stronie tego postępowania czyli S. T., a ona nie potwierdziła otrzymania wymienionej decyzji administracyjnej własnoręcznym podpisem. Do skargi została dołączona kopia ekspertyzy grafologicznej z której wynika, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie znajduje się podpis S. T. Tym samym, zdaniem skarżącej decyzja ta nigdy nie została jej doręczona, a zatem dla odwołującej się nie zaczął biec termin na złożenie odwołania od decyzji z [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona S. T. w dniu 30 czerwca 2014 r. Świadczy o tym podpis S. T. znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji (strona 30 akt administracyjnych). Skarżąca powołując się na opinię grafologa podniosła, że to nie jej podpis znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji. Jednak jak słusznie zauważa organ odwoławczy kwestia stwierdzenia sfałszowania podpisu należy do kompetencji właściwych organów ścigania i sądu. Natomiast Wojewoda Mazowiecki nie posiada uprawnień do podważania autentyczności podpisu skarżącej. Sąd Wojewódzki zgodził się z argumentacją organu odwoławczego, iż brak uczestnictwa skarżącej jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę oraz sprawa sfałszowania podpisów skarżącej na zwrotnych potwierdzeniach odbiorów pism procesowych, w tym zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Ponieważ zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona S. T. w dniu [...] czerwca 2014 r., to termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 14 lipca 2014 r. Natomiast odwołanie S. T. zostało nadane w placówce poczty polskiej w dniu 9 lutego 2015 r. Tym samym organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 129 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. T., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 46 § 1 k.p.a, a co za tym idzie, że nie istnieje podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., podczas gdy w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie doręczył stronie postępowania, czyli skarżącej S. T. decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] czerwca 2014 r., i doręczenie to nie zostało przez nią potwierdzone własnoręcznym podpisem, a tym samym dokonanie doręczenia przez organ administracyjny wyżej wskazanej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów rozdziału 8 działu I k.p.a. dotyczącego doręczeń w postępowaniu administracyjnym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a, a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., podczas gdy w rozpoznawanej sprawie na skutek niedoręczenia decyzji organu z [...] czerwca 2014 r., skarżącej S. T. nie otworzył się termin na wniesienie odwołania od tej decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i przyjęciu, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r. nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., podczas gdy zaskarżony akt Wojewody Mazowieckiego naruszył wymienione przepisy k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z dokumentu – opinii biegłego grafologa w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, tj. ustalenia czy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru należał do skarżącej; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku z 12 maja 2016 r. w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2015 r., którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 i art. 129 § 2 k.p.a. W związku z tym, że w uzasadnieniu wyroku nie została wyjaśniona prawidłowo istota zagadnienia, należy uzupełnić wywód przedstawiony przez Sąd Wojewódzki. Mianowicie w rozpatrywanej sprawie ocena terminowości, czy skuteczności odwołania złożonego przez skarżącą powinna być rozpatrywana w kontekście wielości stron występujących w sprawie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zasada wyrażana w tym przepisie odnosi się do strony, która brała udział w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że w powyższym terminie odwołanie może wnieść również strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. Trzeba podkreślić, że w sytuacji gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie od dnia doręczenia decyzji podmiotowi, któremu zapewniono udział w postępowaniu, a w przypadku gdy w różnych datach doręczono decyzję więcej niż jednemu takiemu podmiotowi – od najpóźniejszej daty doręczenia decyzji. Natomiast w razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w terminie 14-dniowym, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył ją wszystkim stronom. Uznaje się w takich przypadkach, że ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 548-549; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 472; wyroki NSA z 10 października 2006 r., II OSK 1209/05; z 12 lutego 2010 r., II OSK 355/09; z 17 czerwca 2010 r., I OSK 1126/09; z 24 listopada 2010 r., II OSK 1726/09; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 154/11; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 1676/15). Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdza, że skarżąca nie złożyła odwołania ani w terminie liczonym dla innych stron, ani w terminie wynikającym z daty uwidocznionej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji adresowanej do skarżącej. Jednocześnie zastrzec trzeba, że organ odwoławczy w czasie badania warunków formalnych odwołania wniesionego przez skarżącą nie miał podstaw do zakwestionowania faktu doręczenia jej decyzji. Zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że zarzut skarżącej co do sfałszowania jej podpisów na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji nie mógł być weryfikowany w postępowaniu administracyjnym, gdyż należy to do kompetencji organów ścigania oraz sądów powszechnych. W konsekwencji przedłożony przez skarżącą dowód w postaci opinii biegłego grafologa na etapie postępowania sądowego nie mógł być rozpatrywany w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza że sprawa sfałszowania podpisów skarżącej na ww. dokumentach jest prowadzona przez właściwą Prokuraturę Rejonową. Ponadto organ odwoławczy i Sąd Wojewódzki trafnie wskazały, że kwestia braku uczestnictwa skarżącej w przedmiotowej sprawie może stanowić przesłankę do zainicjowania przez nią postępowania wznowieniowego. Z tych względów wydane przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienie należało uznać za zgodne z prawem, co skutkować musiało oddaleniem skargi przez Sąd Wojewódzki. Tym samym nieusprawiedliwione okazały się wszystkie zarzuty zawarte w podstawie kasacyjnej. Podnieść jednak należy w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., że wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania obligował organ odwoławczy do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżącej towarzyszących złożeniu odwołania. Organ jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia powinien udzielić stosownych pouczeń, zgodnie z zasadą informowania oraz czuwania nad tym, aby strona wskutek nieznajomości prawa nie poniosła szkody. Nie sposób pominąć, że przepisy nie regulują w sposób jasny takiej sytuacji jaka wystąpiła w sprawie, dlatego rzeczą organu odwoławczego było też podjęcie działań ukierunkowanych na to, aby strona mogła ewentualnie skutecznie skorzystać z trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Zaniechanie właściwych działań organu odwoławczego w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na kontrolę legalności postanowienia z [...] kwietnia 2015 r., jak też zaskarżonego wyroku, a jedynie mogłoby być uwzględnione w razie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem w trybie nadzwyczajnym. Do uchylenia wyroku nie mógł prowadzić częściowo uzasadniony zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Mimo braków uzasadnienia zaskarżony wyrok mógł być poddany kontroli instancyjnej, bowiem Sąd Wojewódzki przedstawił zasadnicze elementy stanu sprawy i podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.