II SA/Wr 320/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2024 r. nr SKO 4211.23.2024 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. (nr SKO 4211.23.2024), utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 9 sierpnia 2024 r. (nr 271/2024) odmawiającą wydania M. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: skarżąca, Spółka) zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki gruntu nr [...], obręb M., gmina K. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 19 maja 2023 r., uzupełnianym następnie pismami z dnia: 21 czerwca 2023 r., 24 lipca 2023 r., 14 września 2023 r. i z dnia 5 grudnia 2023 r., Spółka wystąpiła do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie opisanej w osnowie nieruchomości. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2023 r. (nr RINiŚ.6232.26.2023-1), Wójt Gminy K. negatywnie zaopiniował wniosek Spółki, wskazując w uzasadnieniu, że zbieranie odpadów na terenie działki gruntu nr [...], obręb M., gmina K., nie jest zgodne z ustaleniami § 18 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...], dalej: m.p.z.p.). Zgodnie bowiem z ustaleniami m.p.z.p, działka gruntu nr [...], obręb M., gmina K., znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...]U, dla którego ustalono: 1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa usługowa z zakresu: finansów, gastronomii, handlu detalicznego, usług drobnych, sportu i rekreacji, obsługi firm i klienta, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej, b) dodatkowe usługi z zakresu: obsługi pojazdów samochodowych, transportu, handlu hurtowego - wyłącznie dla terenów: [...] U, [...]U, [...]U, [...]U, c) dodatkowe usługi z zakresu turystyki - wyłącznie dla terenu [...]U; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW - elektrownie fotowoltaiczne - wyłącznie dla terenów: [...] U, [...]U, [...]U wraz ze strefą ochronną; granica strefy ochronnej z liniami rozgraniczającymi terenów: [...] U, [...]U, [...]U , b) drogi wewnętrzne. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 9 sierpnia 2024 r. (nr 271/2024), działając na podstawie art 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej: ustawa), odmówił Spółce wydania wnioskowanego zezwolenia. W wyniku weryfikacji zamierzonego sposobu gospodarki odpadami pod względem zgodności z przepisami prawa miejscowego ustalono bowiem, że jest on niezgodny z przepisami m.p.z.p. Na obszarze obejmującym działkę gruntu nr [...], obręb M., gmina K., przewidziano co prawda usługę w postaci obsługi firm i klienta, jednak zbieranie odpadów nie mieści się w definicji obsługi firm i klienta zawartej w § 4 m.p.z.p. Ponadto, m.p.z.p. nie zawiera regulacji, zgodnie z którą przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą może ją kontynuować na dotychczasowych zasadach. Natomiast prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów organ pierwszej instancji każdorazowo zobligowany jest do zbadania zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z aktami prawa miejscowego. Ustawodawca, określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na gospodarowanie odpadami, w tym zbieranie odpadów, przewiduje bowiem konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, w związku z czym każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, w tym planem zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2024 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu argumentowało, że w dacie orzekania obowiązywał m.p.z.p., który dla obszaru obejmującego działkę gruntu nr [...], obręb M., gmina K., przewiduje przeznaczenie oznaczone symbolem [...]U. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 m.p.z.p., dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...]U przeznaczenie podstawowe stanowi: zabudowa usługowa z zakresu: finansów, gastronomii, handlu detalicznego, usług drobnych, sportu i rekreacji, obsługi firm i klienta, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej oraz dodatkowe usługi z zakresu turystyki, zaś przeznaczenie uzupełniające: drogi wewnętrzne, przy czym obowiązuje zapewnienie, we własnym zakresie przez właściciela lub władającego terenem, wymaganych standardów zamieszkiwania na terenach sąsiednich (zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu, wibracji, emisji zanieczyszczeń, uciążliwości transportu itp.) w przypadku, gdy wprowadza on na swoją działkę działalność usługową oraz ustala się zakaz lokalizacji usług związanych z: punktów skupu i składowania surowców wtórnych oraz zakładów stolarskich (przeróbka drewna i produkcja wyrobów z drewna) i kamieniarskich. Jednocześnie, w myśl § 4 pkt 12 lit. f i j, za zabudowę usługowa w zakresie obsług firm i klienta uznaje się tereny przeznaczone pod lokalizację biur: związanych z obsługą nieruchomości, wynajęciem specjalistów, badaniami, a także naprawą artykułów przeznaczenia osobistego i użytku domowego oraz usługi drobne, np. pojedyncze gabinety lekarskie i kosmetyczne, fryzjerstwo, poprawa kondycji fizycznej, pralnie, szewc, wypożyczalnie, zaś za zabudowę usługową w zakresie usług drobnych - tereny przeznaczone pod działalność usług: kosmetycznych, fryzjerstwa, zegarmistrzostwa, naprawy artykułów użytku osobistego i użytku domowego, studiów wizażu i odchudzania, łaźni i sauny, solaria, gabinetów masażu, usług szewskich, krawieckich, rymarskich, fotograficznych, introligatorskich, poligraficznych, jubilerskich, lutniczych, pralniczych, wynajem i wypożyczanie, wypożyczalnie. Z treści ww. przepisów jednoznacznie wynika, że zbieranie odpadów na obszarze oznaczonym symbolem [...]U, nie jest zgodne z przepisami m.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił także, że kwestionowana decyzji nie naruszała art. 35 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W tym zakresie Kolegium wskazało, że organ wydaje zezwolenie w trybie art. 41 ustawy, czyli bada stan prawny na dzień wydania decyzji. Przepis ten nierozerwalnie wiąże się z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa zezwala na wydanie zezwolenia na okres nie dłuższy niż 10 lat (art. 44 ustawy). Czyli po upływie 10 letniego okresu, na które zostało wydane zezwolenie, podmiot musi uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia musi mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności wydawane jest w oparciu o przepisy ustawy, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 ust. 1 u.p.z.p. od celu przedmiotu regulacji z art. 46 ustawy. Cele obu tych regulacji są odmienne. W pierwszym przypadku, celem przepisu art. 35 ust. 1 u.p.z.p. jest faktyczne umożliwienie podmiotowi gospodarczemu - wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu - kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma jednak ograniczony charakter w czasie. Trwa ono aż do "naturalnego wygaszenia" wskutek np. upływu terminu, na który zostało wydane. W przypadku wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności, ma zastosowanie art. 46 ustawy. Zezwolenie takie wydaje starosta po sprawdzeniu, czy taka działalność zgodna jest z prawem miejscowym, czyli m.in. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zezwolenie na działalność na terenie, na którym w obowiązującym pianie nie przewiduje się lokalizacji obiektów związanych z prowadzeniem działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, byłoby potwierdzeniem nieprawdy i wydaniem zezwolenia niezgodnie z obowiązującym prawem miejscowym. Kolegium wyjaśniło również, że w treści zaskarżonej decyzji nie ustalono, iż działalność w zakresie zbierania odpadów jest tożsama w zakresie z pojęciem "punktów skupu i składowania surowców wtórnych", a jedynie przytoczono treść przepisów § 18 ust. 1 i 2 m.p.z.p., w tym § 18 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., zgodnie z którym dla usług, o których mowa w ust. 1, ustala się zakaz lokalizacji usług związanych z: punktów skupu i składowania surowców wtórnych oraz zakładów stolarskich (przeróbka drewna i produkcja wyrobów z drewna) i kamieniarskich. Natomiast uzasadniając brak zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego - m.p.z.p. nie wskazano na ogólny zakaz tego rodzaju działalności, lecz wyłącznie na niezgodność przedmiotowej działalności z ustaleniami planu, dotyczącymi sposobu zagospodarowania terenu na obszarze obejmującym działkę gruntu nr [...], obręb M. gmina K. Ponadto, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie może być mowy o naruszeniu przepisów art. 7a k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem swoje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest nadanie stronie uprawnienia. Przepis ten dotyczy sytuacji powstanie wątpliwości, których w niniejszym przypadku organ pierwszej instancji nie miał. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji, gdy strona, dochodząc swojego interesu, poddaje w wątpliwość wykładnię organu administracyjnego. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący planuje podjąć nową działalność, co wpłynęło na błędne przyjęcie, iż w chwili składania wniosku, będącego kontynuacją dotychczasowego przedsięwzięcia, konieczne jest każdorazowe badanie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy skarżący jedynie przedłuża dotychczas prowadzoną działalność, a sposób wykorzystywania terenu nie ulega zmianie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez Kolegium materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w: – całkowitym pominięciu przez organ odwoławczy, że Spółka prowadziła dotychczasową działalność polegającą na zbieraniu odpadów na podstawie: decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 363/2013 z dnia 22 sierpnia 2013 r. oraz decyzji nr 100/2021 z dnia 22 kwietnia 2021 r., zmieniającej ww. decyzję - co w żaden sposób nie zostało ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wynika wprost z dokumentu i wskazuje, iż pomimo uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ pierwszej instancji podejmował decyzje w zakresie działalności Spółki po dacie uchwalenia m.p.z.p., – nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszym postępowaniu należy przyjąć, że działalność w polegająca na zbieraniu odpadów jest tożsama w zakresie z pojęciem "punktów skupu i składowania surowców wtórnych" podczas gdy zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy ilekroć mowa o gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami, natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy ilekroć mowa o magazynowaniu odpadów - rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów, z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy ilekroć mowa o składowisku odpadów - rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Zgodnie z dyrektywą zakazu wykładni synonimicznej nie można przyjąć, że pojęcia "punkt skupu" i "działalność polegająca na zbieraniu odpadów" są tożsame. "Punkt skupu" wiąże się z odpłatnym nabyciem odpadów - może zatem odnosić się do działalności w zakresie sprzedawcy lub pośrednika w obrocie odpadami, które również są formą gospodarowania odpadami. A contrario, można zatem przyjąć, że plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje pozostałej działalności w zakresie gospodarowania odpadami mieszczących się w ramach usług drobnych czy obsługi firm i klienta; b) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez oparcie przez Kolegium zaskarżonej decyzji przede wszystkim na stwierdzeniu, że organ pierwszej Instancji prawidłowo zaklasyfikował rodzaj prowadzonej przez Spółkę działalności w zakresie sposobu gospodarowania odpadami; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy Spółka przedstawiła w odwołaniu wyczerpującą argumentację przemawiającą za uchyleniem przedmiotowej decyzji przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 27 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, co skutkowało oddaleniem skargi (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji odmówiły skarżącej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, czyniąc materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Wskazać także trzeba, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i ust. 2 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów. Przy czym, w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Natomiast przez zbieranie odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. W realiach rozpoznawanej sprawy okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżąca, wnioskiem z dnia 19 maja 2023 r., wystąpiła o wydanie zezwolenia na zbieranie na terenie działki gruntu nr [...], obręb M., gmina K. odpadów o kodzie 07 02 13 (odpady tworzyw sztucznych) oraz 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych). Wskazana działka objęta jest regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego cytowaną już uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2020 r. Wskazana działka gruntu o nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem [...]U, dla którego ustalono (§ 18 ust. 1): 3) przeznaczenie podstawowe: d) zabudowa usługowa z zakresu: finansów, gastronomii, handlu detalicznego, usług drobnych, sportu i rekreacji, obsługi firm i klienta, niepublicznych usług oświaty, niepublicznych usług zdrowia i opieki społecznej, e) dodatkowe usługi z zakresu: obsługi pojazdów samochodowych, transportu, handlu hurtowego - wyłącznie dla terenów: [...] U, [...]U, [...]U, [...]U, f) dodatkowe usługi z zakresu turystyki - wyłącznie dla terenu [...]U; 4) przeznaczenie uzupełniające: c) lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW - elektrownie fotowoltaiczne - wyłącznie dla terenów: [...] U, [...]U, [...]U wraz ze strefą ochronną; granica strefy ochronnej z liniami rozgraniczającymi terenów: [...] U, [...]U, [...]U , d) drogi wewnętrzne. Jednocześnie, w § 18 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. wprowadzono zakaz lokalizacji usług związanych z: punktów skupu i składowania surowców wtórnych oraz zakładów stolarskich (przeróbka drewna i produkcja wyrobów z drewna) i kamieniarskich. Użyte z kolei w przepisach m.p.z.p. pojęcia "usług drobnych" oraz "obsługi firm i klienta" zostały zdefiniowano jako – odpowiednio – tereny przeznaczone pod działalność usług: kosmetycznych, fryzjerstwa, zegarmistrzostwa, naprawy artykułów użytku osobistego i użytku domowego, studiów wizażu i odchudzania, łaźni i sauny, solaria, gabinetów masażu, usług szewskich, krawieckich, rymarskich, fotograficznych, introligatorskich, poligraficznych, jubilerskich, lutniczych, pralniczych, wynajem i wypożyczanie, wypożyczalnie (§ 4 pkt 12 lit. j) oraz tereny przeznaczone pod lokalizację biur: związanych z obsługą nieruchomości, wynajęciem specjalistów, badaniami, a także naprawą artykułów przeznaczenia osobistego i użytku domowego oraz usługi drobne, np. pojedyncze gabinety lekarskie i kosmetyczne, fryzjerstwo, poprawa kondycji fizycznej, pralnie, szewc, wypożyczalnie (§ 4 pkt 12 lit. f). Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej nieruchomości, podzielić należy stanowisko organów, że wnioskowane zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego. W ocenie Sądu planowana działalność w zakresie zbierania odpadów, rozumiana w sposób zdefiniowany w powołanym już art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy, nie może zostać uznana za wpisująca się w zdefiniowaną w przepisach m.p.z.p. zabudowę usługową, ani też nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych przepisami planu na tejże nieruchomości. Oczywiście Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza a priori niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Pogląd powyższy nie może być jednak traktowany jako automatycznie przesądzający zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego każdego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, na każdym terenie oznaczonym w planie symbolem P lub przeznaczonym na działalność gospodarczą, przemysłową czy produkcyjną, bez szczegółowej analizy wszystkich przepisów analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązujących powszechnie przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 690/24). Mając bowiem na względzie pełne wytyczne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, należy każdorazowo przeprowadzić ocenę, czy planowana działalność związana z gospodarowaniem odpadami mieści się w granicach planistycznego przeznaczenia terenu: podstawowego czy uzupełniającego. Odpowiedź negatywna skutkuje bowiem decyzją odmowną nawet jeśli teren planowanego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami oznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem planistycznym P (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt. III OSK 2674/22 wydany w sprawie wcześniej rozpoznawanej przez NSA wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Zaznaczyć należy, że w obowiązującym na przedmiotowym terenie m.p.z.p. wprowadzono konkretne ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej) dla terenów oznaczonych symbolem [...]U, jak również wprost wykluczono możliwość lokalizacji punktów skupu i składowania surowców wtórnych. Zdaniem Sądu, choć planowana przez skarżącą działalność nie stanowi wprost punktu skupu i składowania surowców wtórnych, to jednak wykazuje istotne do niej podobieństwo. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na treść wniosku z dnia 19 maja 2023 r., w którym skarżąca szczegółowo opisała sposób prowadzenia działalności jako zbieranie i tymczasowe magazynowanie odpadów do czasu ich transportu do miejsc ich odzysku, co wyczerpuje ustawowe pojęcie zbierania odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy, które obejmuje swoim zakresem nie tylko gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, lecz także wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Rację ma pełnomocnik skarżącej, że prowadzenie punktu skupu i składowania surowców wtórnych może w pewnych przypadkach polegać także na działalności wykonywanej w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami, a więc stanowić inny od zbierania odpadów rodzaj działalności z zakresu gospodarowania odpadami zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tego rodzaju dywagacje nie mają jednak – w ocenie Sądu – jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro prawodawca lokalny w sposób konkretny określił rodzaj dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej) dla terenów oznaczonych symbolem [...]U, planowane przez skarżącą przedsięwzięcie polegające na zbieraniu odpadów nie mieści się tak w podstawowym, jak i uzupełniającym przeznaczeniu nieruchomości i to niezależnie od określonego w planie zakazu lokalizowania punktów skupu i składowania surowców wtórnych. Mając więc na względzie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób oceny dopuszczalności lokalizacji działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami, za niezasadne należy zatem uznać także sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych, nie występują tego rodzaju wątpliwości co do treści norm prawnych zawartych w analizowanych postanowieniach m.p.z.p., które miałyby jakiekolwiek znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeciwnie, regulacje m.p.z.p. odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, zarówno w części ogólnej, jak i szczególnej, nie są ze sobą sprzeczne i się nie wykluczają. Zapisy te są precyzyjne i nie pozostawiają możliwości innej ich interpretacji. Co do dalszych zarzutów skargi, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o naruszeniu przez organy art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób bowiem przyjąć, że domagała się ona jedynie zezwolenia na kontynuację dotychczas prowadzonego przedsięwzięcia. Choć nie budzi wątpliwości, że skarżąca na przedmiotowej nieruchomości prowadziła w chwili wystąpienia o nowe pozwolenie działalność polegającą na zbieraniu odpadów i miała ku temu podstawy w stosownym akcie administracyjnym, to jednak jej kontynuowanie ponad okres wynikający z uprzednio wydanego zezwolenia wymagało uzyskania nowego zezwolenia, którego udzielenie uwarunkowane było spełnieniem wszystkich prawnych warunków, w tym m.in. zgodności działalności objętej wnioskiem z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat. Czyli po upływie 10-letniego okresu, na które zostało wydane zezwolenie, podmiot musi uzyskać nowe zezwolenie, a wydanie nowego zezwolenia musi mieć oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Zezwolenia te, co do zasady są czasowe i wygasają, zaś procedura ich odnawiania wiąże się z ponowną oceną, w tym w odniesieniu do aktualnie obowiązującego na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie na prowadzenie działalności wydawane jest w oparciu o ustawę o odpadach, ale w zgodzie z prawem miejscowym, dlatego też należy odróżnić cel przedmiotu regulacji zawarty w art. 35 u.p.z.p. od celu przedmiotu regulacji z art. 46 ustawy. Cele obu tych regulacji są odmienne. W pierwszym przypadku, celem przepisu art. 35 ust. 1 u.p.z.p. jest faktyczne umożliwienie podmiotowi gospodarczemu, wobec niezależnej od niego zmiany funkcji terenu, kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania, aż do czasu zagospodarowania zgodnie z planem. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego zagospodarowania ma jednak ograniczony charakter w czasie. Trwa ono aż do naturalnego wygaszenia wskutek upływu terminu na który zostało wydane. W przypadku wydawania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności ma zastosowanie art. 46 ustawy. Zezwolenie takie wydaje właściwy organ po sprawdzeniu czy taka działalność zgodna jest z prawem miejscowym, czyli min. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 35 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa aż do naturalnego wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2281/11; 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2112/15; 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 854/17). Należy uznać, że ustawodawca, określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego - w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano powyżej, takie rozumowanie nie kłóci się z zasadą wynikającą z art. 35 u.p.z.p. Nie ma przy tym znaczenia sygnalizowany w skardze fakt, że już pod rządami aktualnie obowiązującego m.p.z.p. właściwy organ dokonywał zmian w treści wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów. Skoro bowiem czynił to w okresie jego obowiązywania, skarżąca mogła kontynuować dotychczasową działalność pomimo zmiany przeznaczenia terenu właśnie na podstawie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia tak wzmiankowanych przepisów prawa materialnego (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 u.p.z.p.), jak również przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 138 § 2 k.p.a.). Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.