II SA/Wr 327/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2021 r. nr 540/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. J. A. (dalej jako skarżąca) zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako PINB, organ I instancji), że na sąsiedniej nieruchomości graniczącej z jej działką, przy ul. [...] w B., wykonywane są prace budowlane (wybicie okna, wykonanie tarasu), przypuszczalnie bez wymaganych prawem zgłoszeń. W wyniku przeprowadzonych dnia 21 lipca 2020 r. oględzin ustalono, że usunięto część muru pod dolną krawędzią okna, do poziomu terenu, a w powiększonym otworze okiennym zamontowano drzwi, przed którymi rozpoczęto utwardzanie terenu. W decyzji nr 57/2021 z dnia 26 marca 2021 r. PINB, po rozpatrzeniu sprawy legalności i zgodności z przepisami przebudowy domu jednorodzinnego w zakresie wykonania okna i tarasu w elewacji tylnej budynku stwierdził brak podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dokonane prace stanowią przebudowę w zakresie przegrody zewnętrznej, i w świetle przepisów obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych (18 września 2020 r.) wymagały zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Organ ustalił, że inwestor zgłoszenia nie dokonał, jednak zakres zrealizowanych robót był niewielki, a w zakresie ich wykonania nie zidentyfikowano nieprawidłowości polegających na naruszeniu przepisów techniczno - budowlanych bądź zasad wiedzy technicznej. Następnie PINB orzekł, że pomimo wykonania części robót bez zgłoszenia nie jest konieczne wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu I instancji z materiału dowodowego nie wynika, aby zmierzenie inwestycyjne dotyczyło interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, a ponadto analiza zakresu i charakteru robót nie wykazuje, aby wprowadzały one dla sąsiedniej nieruchomości ograniczenia. Organ I instancji zauważa, że skoro nie zidentyfikowano przesłanek, które nakazywałyby zakwalifikować sąsiednią nieruchomość jako znajdującą się w obszarze oddziaływania robót, to należy uznać, że w prowadzonym postępowaniu krąg stron ogranicza się do inwestora. Od decyzji PINB odwołanie wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie sprawy, zwłaszcza wpływu przeprowadzonych robót na sąsiednią nieruchomość, i brak jednoznacznego ustalenia przez organ stron postępowania oraz interesu prawnego skarżącej. Na mocy decyzji nr 540/2021 z dnia 18 maja 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji podkreślił, że jedynie gdy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - jako lex specialis - znajduje zastosowanie w stosunku do ogólnej zasady wyznaczania kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 ustawy k. p. a. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę, że dla wykonanych robót nie jest wymagane pozwolenia na budowę, a jedynie dokonanie zgłoszenia, to nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadnił, że wykonując roboty budowlane nie naruszono przepisów prawa materialnego, z których J. A. mogłaby wywodzić interes prawny (prace wykonano zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną). Wobec braku interesu prawnego J. A. nie jest stroną postępowania, w związku z czym organ II instancji nie może merytorycznie rozpatrzyć jej odwołania, nie jest bowiem w tym postępowaniu stroną. Zdaniem organu II instancji skarżąca legitymuje się tylko interesem faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J. A. (pismo skarżącej wpłynęło do Sądu dnia 23 lipca 2021 r.). Zarzuca decyzji DWINB naruszenie: 1) przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, 2) art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że roboty budowlane nie prowadzą do zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. W uzasadnieniu skargi J. A. wskazuje, że wykonane prace budowlane doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek inwestora jest usytuowany i mogą powodować zakłócenia w korzystaniu skarżącej z jej nieruchomości. Skarżąca wskazuje, że odległość przegrody zewnętrznej, na której wykonano pracę od jej nieruchomości (budynku) jest niewielka i wynosi ok. 3 m. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się usprawiedliwiona i należało ją uwzględnić. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowym rozstrzygnięcie organu administracji zasadza się na umorzeniu postępowania, wskutek braku dysponowania przez skarżącą interesem prawnym, z czego organ II instancji wywodzi, że skarżąca nie jest strona postępowania, w związku z czym DWINB nie może rozpatrzyć merytorycznie odwołania od decyzji organu I instancji. Uzasadniając wydany przez Sąd wyrok, należy wyjść przypomnienia prawnej definicji strony. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako Prawo budowlane) określa stronę odmiennie niż ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Definiujący stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, że stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tymczasem w świetle ogólnego postępowania administracyjnego, w świetle art. 28 k. p. a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesądzająca o przymiocie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym kategoria interesu prawnego na gruncie prawa budowlanego (postępowania w sprawie pozwolenia na budowę) zastąpiona jest przez pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Zakres zastosowania przepisu wskazującego stronę według k. p. a. ma szerszy zakres, niż katalog podmiotów będących strona w rozumieniu Prawa budowlanego. Trzeba jednak mieć na względzie, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2021 r. sygn. II OSK 3724/18, CBOIS). W postępowaniach tych warunkiem uzyskania statusu strony dla wskazanych podmiotów jest przesłanka usytuowania nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zabudowie tego terenu. W orzecznictwie i doktrynie panuje zgodność co do tego, że w tzw. sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich (zob. Wojciech Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 83, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. II OSK 1182/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej CBOIS). Przedmiotowa, relewantna dla niniejszego postępowania inwestycja, scharakteryzowana przez organ II instancji jako powiększenie otworu okiennego i wstawienie w tym miejscu większych okien równych z poziomem podłoża, została zakwalifikowana jako przebudowa, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane wykonano przed 21 lipca 2020 r. (data sporządzenia obecnego w aktach sprawy protokołu oględzin), a z zawiadomienia skarżącej do PINB datowanego na 15 czerwca 2020 r. (wpłynęło do organu I instancji dnia 23 czerwca 2020 r.) wynika, że inwestycję realizowano w czerwcu 2020 r. W tej dacie obowiązywał przepis art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego wyłączający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. Takie roboty budowlane, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wymagają zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Konieczne jest jednak dostrzeżenie, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego obowiązujący w dacie właściwej dla sprawy kreuje warunek: przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków. A contrario należy wywieść wniosek, że jeżeli przebudowa przegrody zewnętrznej oraz elementów konstrukcyjnych budynku prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu, to obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wyłączony. Idąc dalej, i przenosząc przywołane przepisy na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy trzeba wskazać, że jeżeli by ustalono, że zrealizowana inwestycja prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania obiektu, to należało na nią uzyskać pozwolenie na budowę. Uzasadniony jest zatem w ocenie Sądu wniosek, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma rozstrzygnięcie, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu przyjętym w przepisach Prawa budowlanego. Dopiero ustalenie tej okoliczności pozwala organowi na podjęcie kolejnych działań prawnych. W realiach sprawy i wobec informacji zawartych w jej aktach, a zwłaszcza w rozstrzygnięciu organu II instancji, brak śladów wskazujących, że organ ten podjął jakiekolwiek czynności w celu ustalenia, czy wskutek zrealizowanej inwestycji nie nastąpiły zmiany w obszarze oddziaływania obiektu. Organ nie podjął aktywności w kierunku adekwatnego dla realiów sprawy sprecyzowania obszaru oddziaływania. Powinien to uczynić, bo dopiero stosowne ustalenia w tej mierze pozwalają na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W świetle doświadczenia życiowego jest możliwe, że wskutek zamiany okna na powiększony otwór okienny umożliwiający komunikację (wejście/wyjście z budynku) zmienią się warunki korzystania z nieruchomości, co może przełożyć się także na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Zważyć przy tym wypada, że przed powiększonym otworem okiennym, na zewnątrz, przygotowano utwardzone podłoże, co może wzmacniać aspekt komunikacyjny inwestycji. W tym kontekście może mieć duże znaczenie odległość pomiędzy budynkiem inwestora, a działką skarżącej. Z załączonej dokumentacji fotograficznej nie wynika, aby była to odległość znaczna, według twierdzeń skarżącej jest to ok. 3 metrów. Sąd nie odnajduje w aktach sprawy dowodów, aby organ próbował te okoliczności zweryfikować. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3407/18, CBOIS). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ tych przepisów odrębnych nie usiłował ustalić, pomijając przy tym i to, że już samo prawo własności może rodzić interes prawny dla skarżącej. Podnieść przy tym należy, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Okoliczności sprawy wskazują, że nie można wykluczyć, iż wskutek zrealizowanej inwestycji nieruchomość skarżącej zmodyfikowała swój status w tym względzie, że znalazła się w obszarze oddziaływania nieruchomości sąsiedniej. Już na marginesie wskazać należy, że w według ustaleń organu I instancji widocznych w protokole oględzin, jak i w decyzji PINB nr 57/2021, w powiększonym otworze okiennym zamontowano drzwi. W decyzji drugoinstancyjnej mowa jest o powiększeniu otworu okiennego i wstawieniu w tym miejscu większych okien równych z poziomem podłoża. Organ II instancji powinien ustalić, czy w powiększonym otworze znajduje się okno, czy są to drzwi, a także odnieść się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Wskazany akt odróżnia okna i drzwi. Ponadto drzwi i okna mają inne funkcje; według Polskiej Normy 12519:2018-10 drzwi to element budowy, którego celem jest zamykanie otworu w ścianie i zapewnianie dostępu do pomieszczenia, natomiast według Polskiej Normy 12519:2007 okno to element budowlany przeznaczony do zamykania otworu w ścianie lub pochyłym dachu, umożliwiający dopływ światła do pomieszczenia i gwarantujący wentylację. Sąd ma świadomość wątpliwości związanych z charakterem prawnym polskich norm, i nie traktuje ich jako powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W kwestiach technicznych odwołanie się do nich może być jednak pomocne w ustaleniach faktycznych związanych ze sprawą. Jeżeli zważyć, że okna nie pełnią co do zasady funkcji komunikacyjnej, zaś drzwi generalnie nieodłącznie związane są z komunikacją, to ustalenie w tym zakresie może być potrzebne dla zbadania, czy nieruchomość skarżącej, wskutek inwestycji, nie podlega zwiększonemu oddziaływaniu. Organ II instancji zbyt pochopnie nadto powiązał kwestię naruszenia przepisów prawa materialnego przez inwestora z interesem prawnym skarżącej. Zdaniem DWINB, zawartym w uzasadnieniu decyzji " w związku tym, że wykonując przedmiotowe roboty nie naruszono przepisów prawa materialnego, z których właściciel sąsiedniej nieruchomości mógłby wywodzić swój interes prawny (wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi, ze sztuką budowlaną), to uczestnik postępowania J. A. nie może skutecznie wywodzić, że prowadzone postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego". W ocenie Sądu nawet prawidłowo wykonane prace budowlane nie naruszające interesu prawnego J. A. nie muszą oznaczać, że skarżąca tym interesem się nie legitymuje. Brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że dany podmiot (np. wnoszący odwołanie) nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. II OSK 564/19, CBOIS). Zgodnie z art. 7 k. p. a. w toku postępowania organ administracji publicznej podejmuje wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś wedle art. 77 k. p. a. organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle przywołanej wyżej argumentacji Sąd uważa, że organ uchybił tym obowiązkom nie podejmując się ustaleń w kierunku określenia obszaru oddziaływania odpowiedniego w relacji przedmiotowa inwestycja – nieruchomość J. A. Organ II instancji naruszył także przepis prawa materialnego, w ocenie Sądu błędnie nie uwzględniając pełnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania inwestycji i nie analizując wnikliwie kwestii oddziaływania. Sąd rozstrzygał opierając się na przepisach Prawa budowlanego obowiązujących podczas realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Już końcowo i na uboczu Sąd wskazuje, że także według aktualnego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o ile nie prowadzi do zwiększenia oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Nawet biorąc pod uwagę zmienioną względem stanu prawnego z czerwca 2020 r. i węższą aktualną definicję obszaru oddziaływania obiektu, organ i tak miałby obowiązek wykazać, że tych ograniczeń nie ma, i dopiero potem otworzyłaby się droga do ewentualnego umorzenia postępowania. We wskazanym wyżej naruszeniu prawa materialnego Sąd dopatrzył się takiej jego wagi, która oddziałuje na wynik sprawy. Także wytknięte naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 145§1 p. p. s. a. Sąd orzekł o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 p. p. s. a. uwzględniając wpis od skargi, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika, w łącznej kwocie 997 zł.