II SA/Wr 334/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem organ (art. 32 p.p.s.a.) utrzymał w mocy postanowienie pierwszej instancji, którym nakazano skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych w zakresie misy żelbetowej wraz z trzema zbiornikami stalowymi oraz przedstawienie określonych dokumentów. Według przytoczonych ustaleń, skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów. Na działce użytkowanej przez skarżącego jako najemcę znajduje się misa żelbetowa o wymiarach 14 x 14,2 m położona na fundamencie płytowym, która posiada głębokość 0,8 m. W misie ustawione są zbiorniki stalowe walcowe służące do przechowywania odpadów płynnych, w dacie oględzin w liczbie czterech. Nad zbiornikami położony jest pomost konstrukcji stalowej z instalacją elektryczną. Według zeznać świadków na działce znajdowało się uprzednio jedynie utwardzenie betonowe. Skarżący nadbudował na tej płycie murki betonowe, a na murkach zamontował gotowe zbiorniki, co miało miejsce w latach 2015-2016. Zbiorniki znajdują się na łożach stalowych i nie są przytwierdzone do podłoża. Podesty stalowe nad zbiornikami służą do ich obsługi. W ocenie pierwszej instancji skarżący dokonał samowolnie budowy misy żelbetowej wraz z montażem zbiorników stalowych na odpady płynne. Jak ustalił, właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wydał pozwolenia na budowę. Skarżący odmówił złożenia wyjaśnień. Poczynione ustalenia uzasadniały wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. co umożliwi zalegalizowanie samowoli. W sprawie było sporne, czy skarżący wykonał obiekt budowlany w postaci budowli (art. 3 pkt 3 p.b.). Według skarżącego nie każdy zbiornik stanowi budowlę. Zbiorniki skarżącego stanowią przedmioty ruchome, w ramach działalności gospodarczej skarżący je czasowo przechowuje, a następnie użycza lub sprzedaje innym przedsiębiorcom. Służą one im następnie do składania odpadów płynnych. Według organu niewątpliwie zaliczenie zbiorników do budowli uzależnione jest od okoliczności danej sprawy. Z ustaleń faktycznych w nin. sprawie wynika, że zbiorniki nie są jedynie przechowywane, lecz zostały przystosowane do użycia na działce skarżącego. Misa żelbetowa zabezpiecza odpady płynne przed wyciekiem na teren działki. Przy zbiornikach znajdują się przyłącza do przepompowywania odpadów, podłączone do zbiorników, zaś podest stalowy umożliwia obsługę zbiorników. Zbiorniki te tworzą zatem całość użytkową z konstrukcją betonową. Nie jest to więc przenośny zbiornik na odpady. Skarżący posiada zezwolenie na zbieranie odpadów, ale budowlami są nie tylko składowiska odpadów, ale ponadto zbiorniki na odpady. Organ zwrócił jedynie uwagę, że skarżący nie wykonał utwardzenia betonowego, zatem ewentualny nakaz rozbiórki nie powinien obejmować tej części budowli. Organ podkreślił ponadto, że prawidłowe były adresat postanowienia i treść nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych. Nie było istotne pominięcie pełnomocnika skarżącego, bowiem postanowienie weszło do obrotu prawnego i zostało procesowo skutecznie zaskarżone. W skardze do sądu administracyjnego skarżący nadal kwestionował ustalenia i oceny organu, jakoby dokonał budowy budowli. Zbiorniki nie tworzą całości użytkowej, zostały jedynie czasowo ustawione. W konsekwencji nastąpiło naruszenie art. 3 pkt 3, 6 i 7 p.b. oraz art. 48 ust. 2 i 3 p.b., związane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ naruszył ponadto art. 15 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. nie podejmując własnych czynności wyjaśniających. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi twierdził, że ustawienie zbiorników na utwardzeniu betonowym, bez ich przytwierdzenia do podłoża, nie stanowiło robót budowlanych. Nadbudowanie murków betonowych okalających utwardzenie, także nie stanowiło robót budowlanych. Była to jedynie naprawa i zabezpieczenie betonowego podestu. Skarżący przedstawił wykładnię art. 3 pkt 3 p.b. i omówił orzecznictwo sądowe. Twierdził tym razem, że zbiorniki służą do odbioru i przewożenia odpadów płynnych od klientów, zatem są stale przewożone. Służą jako opakowania na odpady. Przyłącza przy zbiornikach służą do opróżniania zbiorników lub ich napełniania, jednak nie są użytkowane na działce skarżącego. Nie stanowią urządzenia i całości użytkowej, nie stanowią elementu składowiska odpadów prowadzonego przez skarżącego. Do skargi dołączono fotografię misy i zbiorników. Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezzasadne były zarzuty procesowe skargi. Strony niekiedy mylą powinności spoczywające na organach w zakresie wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zagadnienie ciężaru dowodu. Organ orzekający wyjaśnia okoliczności faktyczne uzasadniające stosowanie prawa, których zakres określa również to prawo. Mogą istnieć okoliczności szczególne, znane tylko stronie i wynikające z dostępnych jej dowodów, prowadzące do pełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy lub podania w wątpliwość dotychczasowych ustaleń organu. Jednak organ nie ma już powinności dochodzenia, czy strona ma wiedzę na temat takich okoliczności oraz dysponuje dowodami ich prawdziwości. To strona, o ile zechce podjąć obronę sfery prawnomaterialnej i mając zachowane gwarancje procesowe podjęcia tej obrony, powinna przytoczyć odpowiednie fakty i dowody ich prawdziwości. W nin. sprawie skarżący twierdził przed organem o konkretnym sposobie wykorzystywania zbiorników w działalności gospodarczej, sposobie sobie jedynie znanym, jednak w żaden sposób tych twierdzeń nie udokumentował. Organ nie miał powinności poszukiwania w dokumentacji działalności gospodarczej skarżącego dowodów przeczących ustaleniom przez organ sposobowi korzystania ze zbiorników. Z dniem wydania zaskarżonej decyzji nastąpiła prekluzja materiału procesowego, bowiem dalsze postępowanie dowodowe na okoliczności istotne w postępowaniu administracyjnym nie jest w postępowaniu sądowym dozwolone. Całkowicie zaś wykluczone jest przedstawienie dopiero w skardze jeszcze innego stanu faktycznego. Takie przytoczenia faktyczne skarżącego są spóźnione, skoro zaś sam zaprzecza prawdziwości własnych twierdzeń złożonych przed organem, to tym bardziej podważa zasadność własnej argumentacji. Strona operuje wówczas "własnym" stanem faktycznym sprawy, już całkowicie oderwanym od materiału procesowego i zawartych w nim ustaleń, z którego w żaden skuteczny sposób nie może wysnuwać zarzutów wobec decyzji. Pozostały zatem jedynie do rozważenia zarzuty materialnoprawne skargi, na tle prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego. Niewątpliwie uznanie określonego przedmiotu lub zespołu przedmiotów za obiekt budowlany, to jest powstały w wyniku robót budowlanych, a dalej uznanie tego obiektu za budowlę, uzależnione jest często od stanu faktycznego danej sprawy oraz wymaga poczynienia ocen. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że ustawienie na danym podłożu gotowego obiektu, wytworzonego w innym miejscu, może stanowić budowę, zaś trwałe związanie z gruntem nie musi polegać na wykonaniu dodatkowych robót umacniających związanie z podłożem przedmiotu uznanego za obiekt budowlany (patrz W. Piątek w komentarzu do art. 1 p.b. część 4 z powołaniem wyrok II OSK 1883/13, jednak inaczej późniejszy wyrok II OSK 779/16, ogólnie o pojęciu budowli wyroki II OSK 628/16, II SA/Łd 241/17 i powołany tam wyrok II OSK 75/15, OSK 1922/04, II SA/Bd 1215/17, na temat trwałego związania z gruntem M. Koralewski linia orzecznicza ABC w Lex – sama techniczna możliwość odłączenia nie wyklucza trwałości związania). W kwestii zespołu zbiorników, usytuowanych na specjalnych podstawach żelbetowych i otoczonych betonowymi ścianami tworzącymi tzw. przez organy misę żelbetową, z pomostem stalowym służącym do ich obsługi poprzez specjalne przyłącza umożliwiające napełnianie zbiorników lub ich opróżnianie, zespołu służącego do magazynowania w ramach składowiska odpadów dowożonych tam odpadów płynnych, należy aprobować pogląd organu, że stanowi on całość techniczno-użytkową, będąc z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania budowlą. Zbiorniki służące do magazynowania odpadów ciekłych kwalifikowane są w orzecznictwie sądowym właśnie jako budowle, zaś ich ustawienie na podłożu stanowi budowę wymagającą pozwolenia na budowę, którego brak uzasadnia stosowanie art. 48 p.b.(patrz wyroki II OSK 779/16, oraz powołane tam II OSK 1640/10 i 1155/05, OSK 1922/04). Organ trafnie wskazał na zgodność postanowienia z wymogami art. 48 ust. 2 i 3 p.b. również poza zasadniczym problemem wymagającym oceny. Należy wyraźnie podkreślić, że omawiane postanowienie ma charakter wstępny i oparte jest na ustalonym wstępnie stanie faktycznym oraz wstępnych ocenach prawnych. Wydanie postanowienia nie ma więc rozstrzygającego znaczenia przy dokonywaniu przez organy końcowych ustaleń i ocen. Mając na uwadze ten charakter postanowienia Sąd w nin. sprawie również nie przesądza w sposób ostateczny tych końcowych ocen. Mając na uwadze powołane orzecznictwo sądowe należało stwierdzić brak podstaw do podważenia tego wstępnego rozstrzygnięcia. Nie ma zatem w nin. sprawie miejsca na wyrażenie wiążących ocen prawnych (art. 153 p.p.s.a.) mających decydować o treści ewentualnej decyzji lub przesądzających o ocenie jej legalności. W zakresie orzekania w nin. sprawie mieściła się bowiem jedynie opisana kwestia wstępna, zaś kontroli pod względem zgodności z prawem podlegało jedynie postanowienie. Dlatego wyrażony w skardze cel zaskarżenia postanowienia, przez uzyskanie stwierdzenia stanu bezprzedmiotowości sprawy, nie mógł zostać zrealizowany niezależnie od wyniku kontroli postanowienia. Nie był trafny zarzut, jakoby organ musiał w każdym przypadku prowadzić własne postępowanie wyjaśniające. Było oczywiste, że skarżący wykonał betonowe podpory i betonowe ściany nie w celu naprawy utwardzenia, lecz w celu stworzenia podłoża pod zbiorniki i zabezpieczenia terenu w przypadku wycieku odpadów. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., skarga jako nieuzasadniona uległa oddaleniu.