II SA/Wr 353/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 roku sprawy ze sprzeciwu P. L. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej jako: "organ I instancji" lub "PINB") decyzją z 19.04.2021 r. (nr 23/2021), wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane - w brzmieniu przed zmianą ustawy, która weszła w życie 19 września 2020 roku (Dz.U. 2020 poz. 1333), nakazał A. S., jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego na działce nr [...] w K., gmina D. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji" lub "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. S., decyzją z 05.07.2021 r. (nr 713/2021), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchylając DWINB stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność właściwej kwalifikacji prawnej dobudowanego obiektu budowlanego, który organ I instancji zakwalifikował jako ogród zimowy podlegający instytucji zgłoszenia z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym traktuje się ogród zimowy za rodzaj oranżerii, oszklonego pomieszczenia, w którym hoduje się rośliny, organ odwoławczy uznał, że dokonane przez PINB ustalenia nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową takiego ogrodu zimowego. Ponadto przyjęte przez organ I instancji stanowisko dotyczące kwalifikacji spornego obiektu nie zostało odpowiednio uargumentowane w treści decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za zasadne wskazanie, że ogrody zimowe mogą być (przy zastosowaniu nowych technologii) sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Ponadto wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że celem przeprowadzonych robót było stworzenie pomieszczenia, pełniącego w istocie funkcję rekreacyjną dla mieszkańców budynku. Z tego względu zasadne jest zbadanie czy przedmiotowy obiekt stanowi w istocie ogród zimowy (którego zasadniczym celem jest stworzenie optymalnych warunków do hodowli roślin), czy też np. werandę, której istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych obiektu budowlanego, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku. Organ odwoławczy podkreślił, że nie może zastępować organu I instancji w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powinien wyjaśnić swoje stanowisko przede wszystkim poprzez wskazanie czy powstały obiekt jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązany z obiektem mieszkalnym oraz czy istnieją przesłanki, aby wykonane roboty budowlane klasyfikować jako rozbudowę (czy też stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że w efekcie ich realizacji powstał odrębny konstrukcyjnie obiekt). Poza zastrzeżeniami dotyczącymi właściwej kwalifikacji spornego obiektu organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego przeanalizowania inwestycji pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w kontekście możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego. W tym zakresie stwierdził, że choć przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają dopuszczalne odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, to przepis art. 9 u.p.b. dopuszcza w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od tych przepisów. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że działka nr [...] stanowi współwłasność P. L. oraz A. S., ale lokale mieszkalne na niej usytuowane stanowią odrębną własność (lokal nr [...] - własność P. L., lokal nr [...] - własność A. S.). Z tego względu DWINB zobowiązał organ I instancji do przedstawienia argumentacji uzasadniającej stwierdzenie konieczności przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za zasadne organ odwoławczy potraktował również odniesienie się do kwestii obszaru oddziaływania rzeczonego obiektu. P. L. wniósł sprzeciw od decyzji DWINB, żądając jej uchylenia za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W sprzeciwie jego autor zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB z 19.04.2021r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, którego to zakresu wyjaśnić organ II instancji nie może. Skarżący rozwijając zarzuty sprzeciwu odniósł się do ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organ I instancji. W tym zakresie wskazał, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania przeprowadzono dowód z oględzin wybudowanego obiektu oraz akt postępowania prowadzonego ze zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez inwestorkę. W aktach tego ostatniego postępowania znajduje się dokumentacja zawierająca ofertę na budowę ogrodu zimowego wraz z jego technicznym opisem oraz planem sytuacyjnym. Ponadto szczegóły konstrukcyjne zostały ustalone podczas wizji lokalnej. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego, wskazując na naruszenie norm techniczno-budowlanych (odległość od granicy działki, należącej do osoby trzeciej) oraz brak zgody współwłaściciela nieruchomości. Odnosząc się do motywów podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia autor sprzeciwu zauważył, że w sprawie nie zaistniał spór co do kwalifikacji obiektu budowlanego, który mógłby skutkować przyjęciem, że roboty budowlane nie wymagały ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę i rezultacie innym kierunkiem rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, inwestor od samego początku objął swym zamierzeniem budowę ogrodu zimowego (akta postępowania ze zgłoszenia), takie oświadczenia składał, taką dokumentację i ofertę na taki obiekt przedstawił. W odwołaniu od decyzji PINB, inwestorka nie powoływała się na wątpliwości co do kwalifikacji budowli. Wskazywała natomiast możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 9 u.p.b. Zauważając, że u.p.b. nie zawiera legalnej definicji ogrodu zimowego, to zdaniem skarżącego, orzecznictwo wskazało w tym zakresie, że takim obiektem jest przeszklone pomieszczenie (o przeszklonych ścianach i dachu), umożliwiające hodowlę roślin klimatu cieplejszego (wyrok NSA sygn. II OSK 586/10). Taki właśnie obiekt został wykonany i taką też kwalifikację przyjął organ I instancji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji zarzucając organowi I instancji brak kwalifikacji prawnej obiektu, to jednocześnie nie wskazał, jakie czynności dowodowe organ I instancji powinien wykonać aby domniemaną wadliwość usunąć. Analiza materiału sprawy prowadzi do wniosku, że w tym zakresie możliwości dowodowe zostały wyczerpane. Organ dysponuje tak dokumentacją obiektu, dokumentacją postępowania budowlanego jak i wynikiem oględzin PINB. Jeśli zatem organ II instancji nie zgadza się z przyjętą kwalifikacją, to na podstawie zgromadzonego materiału, w ramach kontroli instancyjnej, winien taką kwalifikację poprawić. Według skarżącego, mieści się to całkowicie w jego kompetencji. Jeśli uznał, że można sięgnąć po inne jeszcze środki dowodowe, to nic nie stało na przeszkodzie aby tego dokonał w ramach kompetencji z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy tego nie uczynił, zamiast tego przedstawił rozważania dotyczące rzeczywistej funkcji pomieszczenia, jako rekreacyjnej dla mieszkańców budynku, rozważając przy tym czy nie ma do czynienia z werandą. W tym miejscu autor sprzeciwu wskazał, że rzeczywisty sposób użytkowania nie może wpływać na kwalifikację prawną budowli w kontekście przepisów o postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót. O kwalifikacji prawnej decydują cechy budowli. W praktyce przydomowe ogrody zimowe rzadko są wykorzystywane wyłącznie do uprawy roślin lecz właśnie łączą takie przeznaczenie z funkcją rekreacyjną. Ponadto według skarżącego organ II instancji gubi z pola widzenia okoliczność, że sugerowana przezeń alternatywna kwalifikacja wykonanego obiektu jako pomieszczenia rekreacyjnego- werandy nie mogłaby skutkować inną niż wydana decyzją, tj. nakazującą rozbiórkę. Dobudowa werandy to bowiem nic innego jak rozbudowa domu (wyrok WSA w Gdańsku z 21.12.2016 r., sygn. II SA/Gd 551/16) a zatem realizacja zamierzenia budowlanego wymagającego jeszcze większych rygorów prawnych niż wykonanie ogrodu zimowego bo uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie takiego pozwolenia również wymagałoby złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatem, in casu, uzyskania zgody współwłaściciela. Dlatego w ocenie skarżącego, niezależnie jaką kwalifikację przyjąłby organ II instancji - ogród zimowy czy weranda - obiekt stanowi samowolę budowlaną a charakter braku prawnego nie pozwala na inny kierunek rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki. Ustosunkowując się do rozważań organu na temat możliwościami legalizacji samowoli na podstawie art. 9 u.p.b., na który inwestor powoływał się w odwołaniu, zdaniem skarżącego, w tym zakresie organ II instancji również uniknął rozstrzygnięcia, które według skarżącego może być ono tylko jedno. Powołując się na jego pismo stanowiące odpowiedz na odwołanie, wskazał, że art. 9 u.p.b. nie jest instrumentem służącym legalizacji samowoli budowlanej ale uwzględnianiu szczególnych okoliczności ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"), powodujących, że realizacja zamiaru budowlanego zgodnie z prawem jest niemożliwa. Nadto przepis ten dotyczy wyłącznie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych a nie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymaga również zgody organu na podstawie upoważnienia właściwego ministra, udzielonej uprzednio, tj. przed zgłoszeniem robót lub pozwoleniem na budowę i przed rozpoczęciem robót. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.". Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 k.p.a.). W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23.09.2010 r., I OSK 1566/09), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 02.12.2015 r., II OSK 199/15), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27.10.2017 r., II OSK 341/16), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w powołanym wyżej art. 136 § 2-4 k.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako jedną z przyczyn wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy powołał brak ustaleń pierwszej instancji, które mogłyby stanowić wystarczającą podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do samowolnej budowy ogrodu zimowego. Jednocześnie organ ten wskazał na konieczność odpowiedniego uargumentowania kwalifikacji spornego obiektu. Ponadto zobowiązał organ niższej instancji do ponownej oceny spornego obiektu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i rozważenia możliwości wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 9 u.p.b. Dodatkowo powołując się na stan prawny nieruchomości (współwłasność działki, na której znajdują się budynek mieszkalny dwulokalowy) - dla potrzeb ewentualnego postępowania naprawczego - za zasadne uznał również zweryfikowanie stanowiska dotyczącego obowiązku przedłożenia przez inwestorkę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził równocześnie, że w zakresie, w jakim dopatruje się wadliwości postępowania pierwszej instancji, nie może uzupełnić postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, powołane uchybienia nie stanowiły podstaw do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania. Uchylenie takiej decyzji warunkuje jedynie stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałyby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko nie wykazał aby powołane przez niego uchybienia faktycznie wystąpiły ale również aby stanowiły tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które należało traktować w kategorii wad uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym. W ocenie Sądu, dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne, dotyczące wymiarów i lokalizacji spornej konstrukcji, sposobu jej wykonania, w tym powiązania z gruntem oraz istniejącym budynkiem mieszkalnym, obligowały organ odwoławczy - w ramach kontroli instancyjnej i kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. – do przeprowadzenia weryfikacji kwalifikacji prawnej spornego obiektu i ewentualnej jej poprawy w kierunku wskazanym przez ten organ. W tym zakresie brak było przeszkód do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do meritum. Nie stanowi bowiem przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy przyjęcie innej podstawy prawnej orzeczenia. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w żadnym razie odmienna ocena prawa dokonana przez organ drugiej instancji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (por. wyrok NSA z 09.02.2012r. sygn. akt II OSK 1823/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 27.12.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 420/18, czy wyrok WSA w Krakowie z 23.10.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1255/18). W tak wyznaczonych ramach postępowania odwoławczego mieściła się również analiza dotycząca powiązań konstrukcyjnych i funkcjonalnych powstałego obiektu z budynkiem mieszkalnym i ewentualne wyciągnięcie z tego faktu konsekwencji prawnych. Organ odwoławczy nie wykazał także aby poza zakresem postępowania odwoławczego była analiza inwestycji pod kątem jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i ewentualnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Takiego stanowiska Sądu w żaden sposób nie podważają wytyczne skierowane do organu pierwszej instancji. Zasadnie zwrócono przy tym uwagę we sprzeciwie na brak podstaw prawnych aby w ewentualnym postępowaniu naprawczym stosować przepis art. 9 u.p.b. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Z tego też względu Sąd nie mógł odnieść się do całości problematyki wskazywanej przez skarżącego. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony postępowania przez organy administracji, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 uwzględniając w tych kosztach wysokość uiszczonego wpisu. Przy ponownym rozstrzyganiu, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań i rozpoznania sprawy w jej całokształcie celem wydania decyzji odpowiadającej prawu.