II SA/Wr 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. H. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. H., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia (...) października 2018 r. Nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wszczęcia procedury legalizacyjnej dla budowy budynku garażowego z częścią gospodarczą w poziomie II kondygnacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przy ul. G. (...) we W. ( organ I instancji stwierdził, że postępowanie w tej sprawie było już prowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją (...)WINB z dnia (...).09.2016 r. Nr (...)). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśni, że pismem z dnia 6 września 2018 r. działający w imieniu Z. H. profesjonalny pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dla wybudowanego budynku garażowego z częścią gospodarczą przy ul. G. (...) we W.. Wskazano, że opisana we wniosku inwestycja jako "budowa" była uprzednio przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jednak prowadzonego z błędnym wskazaniem jako "przebudowa", stąd w jego ocenie należy raz jeszcze wszcząć postępowanie legalizacyjne aby naprawić ten błąd. Po rozpatrzeniu tego wniosku PINB postanowieniem opisanym we wstępie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Z. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując na zaistniałe - w ocenie skarżącego - błędy w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez PINB nr(...) z dnia (...)lutego 2013 r. o nakazie rozbiórki i utrzymującą ją w mocy decyzją (...)WINB nr (...) z dni (...) września 2016 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia i analizie akt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ przywołał treść art. 61a k,p.a., w oparciu o który wydano postanowienie i wskazał na występując w przepisie dwie samodzielne przesłanki stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał bowiem, za organem I instancji, że w sytuacji gdy wniosek obecny dotyczy uruchomienia procedury legalizacji budynku garażowego z częścią gospodarczą na opisanej wyżej nieruchomości, a postępowanie takie było już prowadzone i zostało w całości zakończone ostateczną decyzją (...)WINB nr (...) z dnia (...) września 2016 r. uchylając decyzję PINB nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. w całości w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku garażowego, z częścią gospodarczą - w poziomie drugiej kondygnacji z wyłączeniem fundamentów, na dz. Nr (...),(...), obręb Ż., na posesji przy ul. G. (...) we W. i orzekając o istocie sprawy nakazano rozbiórkę wolno stojącego przedmiotowego dwukondygnacyjnego budynku garażowego z wyłączeniem fundamentów usytuowanego na ww. działce. Organ wyjaśnił, że inwestor miał już możliwość zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, lecz procedura legalizacyjna została zniweczona z przyczyn leżących po stronie inwestora, w związku z czym postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę opisanego obiektu. Ponowienie procedury legalizacyjnej, w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe. Organ stwierdził również, że argumentacja podniesiona w zażaleniu jest całkowicie bezzasadna, a żaden z organów jak również sądów administracyjnych orzekających w tej sprawie nie miał wątpliwości, że postępowanie administracyjne dotyczyło całego obiektu a nie jedynie drugiej kondygnacji. Identyczna argumentację podniósł pełnomocnik inwestora w skardze na decyzję (...)WINB nr (...), którą WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. oddalił. Sąd stwierdził, że inwestor podejmując nieudaną próbę wykonania obowiązków legalizacyjnych, nie miał wątpliwości, że odnoszą się do całego obiektu. W skardze do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie, pełnomocnik Z. H. zarzuca: 1. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie jakichkolwiek czynności w celu sprawdzenia, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. oraz, czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, podczas gdy są to obligatoryjne przesłanki do ustalenia podstaw legalizacji obiektu, a w przypadku zaistnienia ww. przesłanek organ jest zobowiązany do legalizacji i wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 p.b., b) naruszenie art. 63 Konstytucji RP, przez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania oraz uniemożliwienie dokonania postępowania legalizacyjnego mimo istnienia wszelkich przesłanek przemawiających za rozpoznaniem wniosku skarżącego, tym samym pozbawienie możliwości ochrony swych praw; 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wyniki sprawy, mianowicie: a) naruszenie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne uznanie, iż wniesiona przed organ sprawa jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną ostatecznie oraz uznanie, iż postępowanie umożliwiające inwestorowi legalizację obiektu już się toczyło i zostało zakończone, skutkujące w twierdzeniu organu, iż postępowanie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", podczas gdy sprawy te są zakresowo różne, b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw.z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem sprawy oraz nieuwzględnieniem interesu skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do utraty zaufania do organów państwa i wydaniu błędnego rozstrzygnięcia opartego na okolicznościach nie mających znaczenia w sprawie przeprowadzenia legalizacji obiektu objętego wnioskiem skarżącego. Mając na uwadze wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja odnosząca się kolejno do poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ uznał, że zarzuty są bezzasadne i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, według kryterium legalności stwierdził, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem orzekające organy nie naruszyły prawa. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., w oparciu o który wydane zostało zaskarżone rozstrzygniecie, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie dotyczy niniejszej sprawy), a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przy tym, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w powołanym przepisie, to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216), to przypadki tzw. "pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" a więc np.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211 – 212). Tak więc jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie bowiem decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Kraków 2005 r., s. 968). Z taką też sytuacją, jak słusznie uznały to organy, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jako że sprawa z wniosku Z. H. z dnia 6 września 2018 r. , została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (...)WINB nr (...) dnia (...) września 2016 r. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną (...)wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2016 r.(nr (...)) a wnioskiem Z.H. z dnia 6 września 2018 r. w zakresie dotyczącym inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej (nazwanej zamiennie raz jako dwukondygnacyjny garaż lub inaczej garaż z częścią gospodarczą w poziomie II kondygnacji) istnieje tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i tożsamość stanu prawnego i stanu faktycznego. Sądy administracyjne rozstrzygające już uprzednio w niniejszej sprawie (wyrok WSA o sygn.akt II SA/Wr 388/13, wyrok NSA o sygn..akt OSK 2972/13 i wyrok WSA o sygn..akt II SA/Wr 789/16) jasno stwierdziły (przesądziły), że organy nadzoru budowlanego orzekały pierwotnie o rozbiórce całego wolno stojącego budynku garażowego z częścią gospodarczą w drugiej kondygnacji, zaś po uchyleniu decyzji rozbiórką objęto też cały garaż dwukondygnacyjny. Zatem organy prowadziły postępowanie do całego obiektu a nie jego części (II kondygnacji). Dodatkowo podkreślić należy, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu indywidualnego według stanu faktycznego i prawnego z chwili wydania tego aktu. Oznacza to, że ponowne wydanie decyzji w tej sprawie w dacie, gdy w obrocie prawnym istniała ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca opisany wyżej przedmiot sprawy, skutkowałoby uznaniem jej za dotkniętą wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na powyższe stanowisko nie może mieć wpływu – znany Sądowi z urzędu - wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. , sygn..akt II OSK 1567/17, uchylający wyrok WSA z dnia 8.02.2017 r.(sygn..akt II SA/Wr 789/16) oraz decyzję (...)WINB z dnia (...) września 2016 r (nr (...)) i decyzję PINB z dnia (...) lutego 2013 r. (nr (... )). Po wydaniu tego prawomocnego wyroku NSA sprawa samowoli budowlanej dotyczącej całego budynku ponownie będzie rozpoznawana przez PINB dla Miasta W.. W tym to postępowaniu pełnomocnik skarżącego będzie mógł zgłaszać wszelkie kwestie i wnioski związane z wybudowanym spornym obiektem i jego legalizacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia jednocześnie, że niniejsze postępowanie, dotyczące legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie mogło służyć weryfikacji, względnie zmianie, rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi wskazujące na wydanie decyzji naruszeniem prawa materialnego. Kwestia zgodności z prawem ostatecznej decyzji (...)WINB z dnia (...) września 2016 r. pozostawała poza granicami niniejszej sprawy i dlatego też nie mogła stanowić przedmiotu rozpoznania orzekających w sprawie organów administracji, ani też Sądu, który oceniał wyłącznie prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wynikającym z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze, że orzekające organy obu instancji przy wydaniu zaskarżonych postanowień nie naruszyły prawa, w tym również procedury administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.