II SA/Wr 358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 marca 2025 r. Nr IF-O.7840.1.380.2024.MWD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej oddala skargę w całości. Decyzją Starosty P. Nr 225.2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak DG.AB.6740.172.2023 odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia - na rzecz T. D. prowadzącego działalność pod nazwą T. - pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] P. – miasto. Odwołanie od tej decyzji złożył T. D., prowadzącego działalność pod nazwą T. Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 marca 2025 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "Kpa") w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania T. D., prowadzącego działalność pod nazwą T., reprezentowanego przez adw. A. G., od opisanej decyzji utrzymano ją w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 9 maja 2024 r. do Starosty P. wpłynął wniosek T. D., prowadzącego działalność pod nazwą pod nazwą T. o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] P. - miasto. Postanowieniem Nr 225.2024 z dnia 20 maja 2024 r. Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości wniosku oraz dołączonego projektu budowlanego. Inwestor uzupełnił powyższe braki w dniu 12 czerwca 2024 r. Kolejnym postanowieniem Nr 225.2024 z dnia 25 czerwca 2024 r. Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek "doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami § 8 ust. 6 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r., poz. [...], dalej jako "mpzp") w zakresie usytuowania farmy na terenach dla użytkowania rolniczego RR" w terminie do dnia 2 sierpnia 2024 r. W piśmie z dnia 14 lipca 2024 r. inwestor zakwestionował zasadność obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty P. Nr 225.2024 z dnia 25 czerwca 2024 r. podnosząc, że w jego ocenie "przywołany § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp nie dotyczy terenów objętych wnioskiem, gdyż przedmiot inwestycji nie jest planowany na terenach P, PK lub 00". Z powyższego wywiedziono, że "interpretacja zapisów [mpzp] dla przedmiotowej inwestycji prowadzi do słusznego wniosku, że na terenach RR można budować infrastrukturę techniczną na warunkach rozdziału nr 8 i nie ulega wątpliwości, że farma fotowoltaiczna stanowi taką infrastrukturę". Starosta P. decyzją Nr 225.2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia - na rzecz T. D. - pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] P. - miasto. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp, dopuszczającym lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii "P", "PK" i "OO". Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołał się T. D., prowadzący działalność pod nazwą pod nazwą T., reprezentowany przez adw. A. G. zarzucając kwestionowanej decyzji Starosty P. niewłaściwą wykładnię przepisów mpzp. W odwołaniu powtórzono spostrzeżenia dotyczące wykładni § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp. W opinii odwołującego się, organ pierwszej instancji niesłusznie uznał, że na działce nr [...] istnieje zakaz budowy inwestycji objętej wnioskiem z dnia 9 maja 2024 r. Na podstawie analizy akt sprawy Wojewoda Dolnośląski zważył, co następuje: Na wstępie podkreślił, że zasadnicze kryterium kognicji właściwych organów administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w tym również organów odwoławczych - wyznacza treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z dyspozycją tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Ponadto w myśl art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budo wlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budo wlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1)w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Analizowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] P. - miasto (por. wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 9 maja 2024 r. oraz projekt budowlany str. 1). Zgodnie z projektem budowlanym (str. 15-17) inwestycja przewiduje wybudowanie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Na terenie działki nr [...] zostanie posadowiona konstrukcja wsporcza z rzędami 1400 szt. modułów fotowoltaicznych (wolnostojących stołów belkowo-pławionych prefabrykowanych, wykonanych ze stali) o nachyleniu ok. 25°. Konstrukcja wsporcza składa się z gotowych elementów prefabrykowanych i będzie skręcana na miejscu. Posadowienie konstrukcji następuje poprzez wbicie kafarem w grunt na głębokość ok. 1,5 m pionowych elementów podpór, a następnie wykonanie połączeń skręcanych z pozostałymi elementami konstrukcji. Do tak przygotowanej konstrukcji mocuje się poszczególne moduły fotowoltaiczne, które połączone będą w obwody do poszczególnych falowników. Falowniki będą mocowane do konstrukcji pod modułami. Wyprodukowana energia elektryczna z paneli poprzez falowniki zostanie skierowana liniami kablowymi do stacji transformatorowej, którą należy posadowić na terenie farmy fotowoltaicznej w miejscu pokazanym na rysunku pzt. Będzie to kontenerowa stacja transformatorowa w obudowie betonowej typu MRw-b 20/1000- 3 o powierzchni zabudowy 12,22 m2. Zlokalizowany w południowym narożniku działki nr [...] teren wokół stacji transformatorowej oraz dwóch miejsc postojowych przewidziano do utwardzenia kruszywem. W ramach inwestycji przewiduje się również wykonanie prac ziemnych niezbędnych do wykonania posadowienia stołów montażowych pod moduły fotowoltaiczne. Pozyskana ziemia z wykopów podczas realizacji zamierzenia inwestycyjnego zostanie wykorzystana do niwelacji terenu. Niwelacja będzie polegała na wyrównaniu działki, rozplantowaniu nasypów oraz zasypaniu nadwyżką gruntu znajdujących się na działce wykopów, gdyż jest to niezbędne do prawidłowego funkcjonowania paneli fotowoltaicznych. Okablowanie będzie wykonane za pomocą specjalistycznych przewodów solarnych. Przewody powinny być przeznaczone do pracy przy podwyższonej temperaturze oraz przy napięciu do 1800V DC. Połączenia kabli miedzy stołami prowadzone w ziemi w osłonie typu Arot. Kable DC przechodzące przez ciągi komunikacyjne zabezpieczone będą rurą osłonową grubościenną typu SRS o odpowiednio dobranym przekroju. Teren inwestycji przewidziano do ogrodzenia ogrodzeniem zakończonym drutem kolczastym na wysokości powyżej 1,8 m. Wjazd i wejście na teren farmy będzie odbywać się poprzez projektowaną bramę wjazdową. W miejscach wskazanych na pzt przewidziano budowę słupów oświetleniowych o wysokości 6 m, montowanych do fundamentu prefabrykowanego. Na słupach dodatkowo zamontowane będą kamery i skrzynki zestawów transmisyjnych. Nieruchomość zainwestowania, tj. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w rysunku mpzp symbolem BP.[...].RR. Zgodnie zaś z § 48 mpzp tereny kategorii "RR" przeznacza się dla użytkowania rolniczego (ust. 1). Na terenach kategorii "RR" dopuszcza się lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej na zasadach określonych w Rozdziale 8 planu miejscowego (ust. 2). Na terenach kategorii "RR" dopuszcza się wprowadzanie zadrzewień i zakrzewień śródpolnych w formie kęp lub enklaw, a także pasów, rzędów lub szpalerów, w tym o funkcji wiatrochronnej (ust. 3). Na terenach kategorii "RR" zakazuje się lokalizacji budynków oraz nowych budowli rolniczych (ust. 4). W myśl § 8 ust. 6 mpzp dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych: 1 przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii: "P", "PK", i "OO"; 2. wykorzystujących inne niż wymienione w poprzednim punkcie odnawialne źródła energii na terenach kategorii: "PK" i "00", z zastrzeżeniem, że instalacje wytwarzające energię z biomasy dopuszcza się wyłącznie na terenie kategorii "OO". Zgodnie zaś z przywołanym w odwołaniu § 11 ust. 9 pkt 5 mpzp w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej, w tym sieci przemysłowych i zapewniających ich funkcjonowanie urządzeń i obiektów, obowiązują następujące ustalenia, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych: dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5 pkt 4 oraz § 8 ust. 7, a także przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, lokalizowanie i wykorzystywanie urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energię ze źródeł energii odnawialnej, takich jak: ogniwa fotowoltaiczne, kolektory słoneczne czy urządzenia do odzysku energii z powietrza, gruntu lub z wody, lub z fermentacji bioodpadów wytwarzanych w danym obiekcie. Przeznaczenie nieruchomości, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, determinuje, czemu ma służyć dana nieruchomość (zob. znaczenie pojęcia "przeznaczenie" w języku polskim - https://sjp.pwn.pl/sjp/przeznaczenie;2511687.html). Wskazuje na sposób jej zagospodarowania, na to, jaka działalność może być na niej prowadzona czy jaka zabudowa może na niej powstać. Najczęściej prawodawca lokalny w sposób generalny określa przeznaczenie gruntu, stanowiąc o np. użytkowania rolniczego, zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, przemysłowej itp. i ewentualnie doprecyzowuje zasady oraz parametry zagospodarowania związane z danym przeznaczeniem (absurdalnym i szkodliwym praktycznie byłoby bowiem enumeratywne wymienianie wszystkich obiektów budowlanych, które mogą powstać w ramach danego przeznaczenia). Jednocześnie, jeżeli poszczególne przeznaczenia nie zostaną zdefiniowane legalnie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy im nadać znaczenie przyjmowane w języku potocznym. Innymi słowy, w przypadku brak określenia, co należy rozumieć pod konkretnym przeznaczeniem, trzeba zaakceptować jego najbardziej powszechne, intuicyjne wręcz rozumienie prezentowane w języku naturalnym. Jak już zauważono, przeznaczenie nieruchomości wyznacza granice jej zagospodarowania, przesądza o tym, co na danej nieruchomości będzie mogło zostać wybudowane lub jaka aktywność może mieć na niej miejsce. Konsekwencją przyjęcia konkretnego przeznaczenia gruntu jest z kolei to, że tylko taki sposób zagospodarowania, który jest spójny z tym przeznaczeniem, może zostać urzeczywistniony na obszarze nim objętym. Naturalną zatem koleją rzeczy, przeznaczenie sprzeczne z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zostać na danym terenie zrealizowane. Przykładowo, na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną można wybudować budynek mieszkaniowy jednorodzinny wraz z obiektami powiązanymi i służącymi temu przeznaczeniu, jak garaż czy budynek gospodarczy, ale niedopuszczalna jest na takim obszarze budowa budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, elektrowni czy fabryki maszyn, nawet jeśli wprost taki zakaz nie został wyartykułowany w przepisie planu miejscowego. Nie bez powodu również ustawodawca posługuje się w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego pojęciem "zgodności" projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budo wlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Owa "zgodność" oznacza bowiem w istocie, jak wskazuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 102/18, brak sprzeczności. Należy także odnotować, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), dalej jako Upzp; miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak więc przepisy planu miejscowego, podobnie jak przepisy ustaw i rozporządzeń, podlegają ogólnym zasadom wykładni prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest natomiast pogląd, który tutejszy organ w pełni podziela, że wykładni przepisu prawa należy dokonywać przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowej, systemowej, celowościowo-funkcjonalnej, ew. historycznej), bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektywy chronologicznie wcześniejszej, w szczególności dyrektywy językowej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 299/17, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1739/14 czy wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2320/12). Prawidłowe odczytanie znaczenia przepisów prawa, a w konsekwencji rekonstrukcja na ich podstawie normy prawnej, uwzględniając zasady, o których mowa w art. 7, art. 8 i art. 11 Kpa, wymaga więc nie tylko analizy literalnego brzmienia danej regulacji, ale także powiązania jej z pozostałymi regulacjami tego samego oraz innych aktów prawnych i oceny celu (istoty) tejże regulacji. Należy przy tym jednak kategorycznie pamiętać, że procesu wykładni nie można dokonywać w taki sposób, aby jego wynik prowadził do rezultatów absurdalnych czy niemożliwych do zaakceptowania w systemie wartości demokratycznego państwa prawa. Reasumując, na obszarze przeznaczonym zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tereny upraw rolnych dopuszczalne jest zatem wyłącznie prowadzenie działalności związanej z uprawą roli. Niezgodnym (sprzecznym) z takim przeznaczeniem jest w konsekwencji prowadzenie działalności innej niż rolna, z innym niż rolne zagospodarowaniem terenu. W ocenie organu takim właśnie, sprzecznym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposobem zagospodarowania jest budowa farmy fotowoltaicznej. Zupełnie czym innym jest bowiem uprawa roli (produkcja roślin), a czym innym produkcja energii elektrycznej. Pomiędzy tymi aktywnościami nie występuje spójność i brak jest jakichkolwiek powodów, aby uznać realizację niniejszej inwestycji za zgodną z rolnym przeznaczeniem terenu. Nie zmienia tej oceny fakt, że "farma umożliwia dalsze rolnicze użytkowanie działki" (str. 9 projektu budowlanego), choć na marginesie, w tym kontekście zauważyć należało, że inwestor nie wyjaśnił w jaki sposób możliwe jest rolnicze użytkowanie działki, na której przewidziano m. in. budowę betonowej stacji transformatorowej, parkingu i utwardzenie terenu kruszywem. W powyższym kontekście należy także zaznaczyć, że ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie sprowadza się do weryfikacji, czy planowana zabudowa/zagospodarowanie wykluczają możliwość zabudowy/zagospodarowania nieruchomości zgodne z przeznaczeniem określonym w tym planie. W art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego mowa jest o zgodności, a nie o niewykluczaniu przeznaczenia. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy realizacja farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą umożliwia dalsze, rolnicze korzystanie z gruntu. Po pierwsze, nie zmienia to faktu, że nadal celem zamierzenia budowlanego składającego się z paneli fotowoltaicznych jest produkcja energii elektrycznej, a nie uprawa roli. Po drugie, stan taki w żadnym stopniu nie sanuje niezgodności wzmiankowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, ponieważ za taką należy uznać produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. W dalszej kolejności, mając na uwadze uzasadnienie odmownej decyzji Starosty P. Nr 225.2024 z dnia 2 sierpnia 2024 r. oraz argumenty podniesione w odwołaniu należało poddać analizie zakres zastosowania normy prawnej zawartej w § 8 ust. 6 mpzp. W odwołaniu T. D. zaprezentowano dwie (zresztą sprzeczne ze sobą) interpretacje tego przepisu. Stwierdzono bowiem, że przepis ten "nie dotyczy terenów objętych złożonym wnioskiem", by w następnym akapicie stwierdzić (po wybiórczym zacytowaniu przepisu z pominięciem podziału na jednostki redakcyjne), że "dyspozycja przywołanego wyżej artykułu wskazuje wprost, ze dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. każdą lokalizacją, w tym lokalizację na terenie RR, z wyłączeniem terenów P, PK i OO". W ocenie Wojewody Dolnośląskiego jest dokładnie odwrotnie. Po pierwsze przepis § 8 ust. 6 mpzp dotyczy całego obszaru obowiązywania analizowanego miejscowego planu (w tym terenów oznaczonych symbolem RR) a po drugie dopuszcza lokalizację instalacji o mocy przekraczającej 100 kW przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną wyłącznie na terenach oznaczonych symbolami P, PK i OO. Analizę § 8 ust. 6 mpzp należało rozpocząć od przywołania pełnego brzmienia tego przepisu, który stanowi, że "dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych: 1. przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii: "P", "PK", i "OO"; 2.wykorzystujących inne niż wymienione w poprzednim punkcie odnawialne źródła energii na terenach kategorii: "PK" i "OO", z zastrzeżeniem, że instalacje wytwarzające energię z biomasy dopuszcza się wyłącznie na terenie kategorii "OO". Organ zauważa również, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 Upzp). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 Upzp), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp). Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. To odniesienie się do generalnych zasad wykładni postanowień miejscowego planu, następuje, gdyż, jak wspomniano, jest on aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 14 ust. 8 Upzp. Należy zatem do katalogu aktów prawa powszechnie obowiązującego, chociaż o ograniczonym zasięgu terytorialnego obowiązywania. W konstytucyjnej hierarchii zajmuje miejsce poniżej rangi ustawowej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawowe przyjęcie, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni językowej są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa (celowościowej, funkcjonalnej, systemowej). W szczególności, okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest wystąpienie sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, czy też rozwiązaniami przyjętymi w ustawach, a więc aktach prawnych wyższego rzędu. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy zakładać, że prawodawca jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1804/19). Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu prawa w oderwaniu od całokształtu regulacji prawnej aktu normatywnego, którego ten przepis prawa jest elementem systemowej regulacji a zatem bez uwzględnienia przepisów, które wprost stanowią o ładzie przestrzennym. Przyjęcie samoistnej, oderwanej od całokształtu regulacji wyznaczającej reguły ładu przestrzennego stanowi naruszenie prawa. Należy również podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać wykonywanie prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP). Normy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zatem podstawę do ingerencji w prawo własności, przy czym ingerencja ta może polegać na wydaniu przez organy takiego rozstrzygnięcia, które wyraźnie będzie wynikać z jego treści tekstowej i graficznej. Przy wykładni ustaleń planu miejscowego, dotyczących dopuszczalności zabudowy na danym obszarze, związanych nierozerwalnie z najszerszym, chronionym przez Konstytucję RP prawem własności do nieruchomości, w pełni należy uwzględnić zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Oczywistym jest więc, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje lokalnemu prawodawcy uprawnienia do ograniczenia między innymi prawa zabudowy, jednak przy interpretacji postanowień takiego planu należy mieć na uwadze wskazaną wyżej zasadę proporcjonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r. znak II OSK 2614/20). W orzecznictwie przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. A gdy uzyskane na jej podstawie rezultaty będą niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalnym jest stosowanie innych reguł wykładni prawa. Okolicznością uzasadniającą odejście od sensu językowego przepisu jest przede wszystkim taki przypadek, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięć, które w świetle powszechnie obowiązujących wartości mogą być uznane za rażąco niesłuszne lub niesprawiedliwe lub gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. aktll SA/Lu 314/11). Ponadto organ wskazuje, że zgodnie z § 15 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako "ztp") poszczególne elementy aktu prawa miejscowego zamieszcza się w następującej kolejności: 1) tytuł; 2) przepisy merytoryczne ogólne i szczegółowe; 3) przepisy zmieniające; 3a) przepisy epizodyczne; 4) przepisy przejściowe i dostosowujące; 5) przepisy uchylające, przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy oraz przepisy o wejściu ustawy w życie (przepisy końcowe). W przepisach merytorycznych można wydzielić przepisy ogólne i przepisy szczegółowe (§ 20 ust 1 ztp). W przepisach ogólnych zamieszcza się m. in. postanowienia wspólne dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w ustawie (§ 21 ust. 2 ztp). W przepisach szczegółowych nie reguluje się tych spraw, które zostały wyczerpująco unormowane w przepisach ogólnych (§ 23 ust. 1 ztp). Z powyższego wynika, że wykładnia zakresu obowiązywania przepisów miejscowych planów, tak jak innych aktów prawnych uzależniona jest m. in. od miejsca przepisu w danym akcie. Powyższym zasadom podlega również analizowany mpzp. Należało zauważyć, że po tytule, zostały w nim ujęte przepisy ogólne (w Dziale I, składającym się z dziesięciu Rozdziałów), a wśród nich (w Rozdziale 6) "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu". To właśnie w tym rozdziale znajduje się kwestionowany przepis § 8 ust. 6 mpzp normujący zasady lokalizacji instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W kolejnym Dziale II mpzp zamieszczono przepisy szczegółowe (w tym w § 48 zawierający przepisy szczegółowe, dotyczące terenu kategorii RR). Już zatem z samego umiejscowienia § 8 ust. 6 mpzp w przepisach ogólnych wynika, że ma on zastosowanie dla całego obszaru objętego mpzp. Ten sam wniosek wynika z analizy językowej tego przepisu. Zgodnie bowiem z jego dyspozycją, na całym obszarze obowiązywania mpzp, lokalizację instalacji przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW dopuszcza się na terenach kategorii P, PK i 00. Skoro zatem takie instalacje dopuszcza się na wymienionych terenach, oznacza to, że powyższych instalacji nie popuszcza się na wszystkich pozostałych kategoriach terenów (w tym terenie kategorii RR). Jeżeli z powyższego przepisu miałoby wynikać, jak wywodzi odwołujący się, że instalacje przetwarzające promieniowanie słoneczne na energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW mogą być realizowane na wszystkich kategoriach terenów analizowanego mpzp, to dodatkowe ich "dopuszczenie" (w § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp) na terenach kategorii P, PK i OO byłoby niecelowe i zbędne, co stoi w sprzeczności z zasadą racjonalnego prawodawcy i zasadami techniki prawodawczej. Zdaniem Wojewody należało przy tym dodatkowo poddać analizie relację powyższego § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp z § 11 ust. 9 pkt 5 mpzp (w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej, w tym sieci przemysłowych i zapewniających ich funkcjonowanie urządzeń i obiektów, obowiązują następujące ustalenia, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych: dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5 pkt 4 oraz § 8 ust. 7, a także przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, lokalizowanie i wykorzystywanie urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energię ze źródeł energii odnawialnej, takich jak: ogniwa fotowoltaiczne, kolektory słoneczne czy urządzenia do odzysku energii z powietrza, gruntu lub z wody, lub z fermentacji bioodpadów wytwarzanych w danym obiekcie). Zgodnie z § 48 ust. 2 w zw. § 11 ust. 9 pkt 5 mpzp, na terenach RR co do zasady dopuszcza się lokalizowanie i wykorzystywanie urządzeń łub ich zespołów wytwarzających energię ze źródeł energii odnawialnej, takich jak: ogniwa fotowoltaiczne, kolektory słoneczne czy urządzenia do odzysku energii z powietrza, gruntu lub z wody, lub z fermentacji bioodpadów wytwarzanych w danym obiekcie. Niemniej jednak tym, co odróżnia instalacje wymienione w 8 ust. 6 pkt 1 mpzp od instalacji wymienionych w § 11 ust. 9 pkt 5 mpzp jest ich rozróżnienie pod względem mocy. § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp precyzuje, że w odniesieniu do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW, dopuszcza się ich realizację na terenach wymienionych w tym przepisie kategorii. A zatem prawodawca wyraźnie i wprost w analizowanym mpzp odróżnił od siebie tereny, na których dopuszczono możliwość budowy instalacji przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW. (P, PK. OO) oraz pozostałe tereny, na których takiej możliwości nie dopuszczono (w tym RR). Nadto wykładni przepisów mpzp należy dokonywać zgodnie z jego brzmieniem i celem, przy założeniu, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działał zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy. Z założenia racjonalności prawodawcy oraz spójności aktu prawnego jako systemu norm wynika konieczność takiej jego interpretacji, która prowadzi do wyinterpretowania z tekstu prawnego takich norm, które tworzą spójny z punktu widzenia prakseologicznego system. Zgodnie z tą zasadą treść konkretnych przepisów miejscowych planów należy odczytywać, biorąc pod uwagę całość zapisów miejscowego planu. W przedmiotowym postępowaniu Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że gdyby intencją prawodawcy było dopuszczenie na terenie oznaczonym w mpzp symbolem RR budowy instalacji przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną również o mocy przekraczającej 100 kW to wyraziłby to wprost w § 8 ust. 6 pkt 1 mpzp, wymieniając teren RR w tym przepisie obok terenów P, PK, OO. Skoro tego nie uczynił, to uznać należało, że prawodawca, w przeciwieństwie do terenów P, PK i OO, na terenie RR nie dopuścił budowy instalacji przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW, a zatem nie można w drodze wykładni, wbrew warstwie językowej i graficznej mpzp, nadawać terenowi RR przeznaczenia zarezerwowanego dla innego terenu, oznaczonego symbolem P, PK i OO. W opinii Wojewody Dolnośląskiego takie rozróżnienie, pod względem mocy instalacji inwestycji dopuszczonych na terenach różnych kategorii uznać należy za racjonalne i celowe. Czym innym jest bowiem instalowanie na całym terenie obowiązywania mpzp ogniw fotowoltaicznych i kolektorów słonecznych o niskiej mocy na użytek własny właściciela nieruchomości (na podstawie § 11 ust. 9 pkt 5 mpzp) a czym innym jest produkowanie na skalę przemysłową energii elektrycznej w farmach fotowoltaicznych o dużych mocach, przekraczających 100 kW (w przedmiotowej sprawie o mocy 1MW). Odnośnie argumentów podnoszonych przez odwołującego się, dotyczących interpretacji zapisów mpzp wskazać należało, że na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 7 Kpa, organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten jasno wskazuje, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby w jego trakcie ustalone i wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Przywołana regulacja wskazuje, że inicjatywę dowodową mogą przejawiać również strony postępowania, które mają prawo wnioskować o dokonywanie określonych czynności przez organ, jednak uprawnienie to ma charakter posiłkowy w stosunku do ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby sprawa została gruntownie wyjaśniona, w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe załatwienie. Powyższe wnioski potwierdza również art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten expressis verbis wskazuje, że to organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do przeprowadzania wszelkich dowodów, koniecznych lub co najmniej przydatnych do wyczerpującego, całościowego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy, niezależnie od przejawianej przez strony inicjatywy w tym zakresie. Organ administracji nie jest jednak związany opinią strony, gdyż oceniają swobodnie na podstawie zasad wiedzy. Podobnie, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budo wlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. A zatem również w tym zakresie organ prowadzący postępowanie nie jest związany opiniami przedłożonymi przez inwestorów, a w szczególności opiniami, które jak w przedmiotowej sprawie, dotyczą interpretacji przepisów mpzp. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, Starosta P. prawidłowo ocenił bowiem, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z mpzp w zakresie przeznaczenia terenu. Wojewoda Dolnośląski wskazuje, że dyspozycja art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wyznacza merytoryczny zakres kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu prowadzonym z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze niezgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami mpzp Wojewoda Dolnośląski uznał, że Starosta P. słusznie odmówił udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] P. - miasto. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 marca 2025 roku w przedmiocie utrzymania decyzji Starosty P. z dnia 2 sierpnia 2024 roku, znak: DG.AB.6740.172.2024 w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną w m. P., na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] P. – miasto złożył T. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą T., reprezentowany przez pełnomocnika A. G. Zaskarżono w całości decyzję Wojewody Dolnośląskiego, znak: IF-0.7840.1.380.2024.MWD w zakresie utrzymania w mocy decyzji Starosty P. z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak: DG.AB.6740.172.2024 dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną w m. P., na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] P. - miasto. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 PPSA, zaskarżonej decyzji strona zarzuca -naruszenie prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 pkt. 1 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...], w granicach administracyjnych gminy P., w zakresie usytuowania farmy na terenach dla użytkowania rolniczego "RR" poprzez nieprawidłowe uznanie, iż przywołany § 8 ust. 6 pkt. 1 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. wyklucza lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii na terenach kategorii "RR" w sytuacji gdy zapis ten wprost wskazuje, że dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej lOOkW z wyłączeniem elektrowni wiatrowych przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii: "P", "PK" i "OO", nie zaś na terenach kategorii "RR". - naruszenie prawa materialnego, tj. § 48 ust. 2 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P., w zakresie usytuowania farmy na terenach dla użytkowania rolniczego "RR" poprzez nieprawidłowe uznanie, iż na terenach kategorii "RR" nie dopuszcza się lokalizowania oraz przebudowy i modernizacji infrastruktury technicznej w sytuacji, gdy przepis wprost dopuszcza taką możliwość - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na wybiórczej analizie Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P., w tym w szczególności § 8 ust. 6 pkt 1 Uchwały i rozdziału 8 oraz złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy wniosek dotyczy pozwolenia na budowę instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii na terenach kategorii "RR", nie zaś na terenach "P", "PK", i "OO", co w konsekwencji skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w przedmiocie utrzymania decyzji w mocy i tym samym odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1MW wraz z infrastrukturą techniczną. Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnosi 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c PPSA uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 marca 2025 roku, 2) na podstawie art. 135 PPSA wnoszę o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, 3) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 PPSA o zwrot od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2025 roku Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia 2 sierpnia 2024 roku, znak DG.AB.6740.172.2024, dotyczącą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej do mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną w m. P., na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] P. - miasto. Ze wskazanym rozstrzygnięciem Wojewody Dolnośląskiego, skarżący nie może się zgodzić, albowiem organ odwoławczy pominął istotne okoliczności, które zdecydowanie miały wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej do mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce [...], obręb [...] w m. P. jest wadliwa i na tej podstawie powinna zostać przez Sąd w całości uchylona z przyczyn niżej wskazanych. I. Infrastruktura techniczna: na wstępie strona skarżąca podkreśla, że w uzasadnieniu decyzji organ sam wskazuje, że "tereny kategorii "RR" - (tj. nieruchomość Skarżącego na której planowana jest inwestycja) przeznacza się dla użytkowania rolniczego. Na terenach kategorii "RR" dopuszcza się lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 48 ust. 2 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku: Na terenach kategorii "RR" dopuszcza się lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej na zasadach określonych w Rozdziale 8 planu miejscowego. Za infrastrukturę techniczną należy uznać inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej, o czym stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 roku, II SA/Bk 940/17: "Inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej należy kwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 158/16, stwierdził, że "przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do ww. pojęcia, a po drugie uwzględniającej okoliczność, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. W tym miejscu skarżący wskazuje, że w odniesieniu do energii wiatrowej aktualna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się właśnie za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu tego przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną, infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (przykładowo wyroki NSA: -z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1070/14; Elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna", z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 762/12: "Tzw. elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p." Mając zatem na uwadze dyspozycję powyżej wskazanych norm należy uznać, iż na terenach kategorii "RR", tj. dopuszcza się lokalizowanie inwestycji fotowoltaicznej. Organ wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji, że przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, determinuje, czemu ma służyć dana nieruchomość. Wskazuje na sposób jej zagospodarowania, na to, jaka działalność może być na niej prowadzona czy jaka zabudowa może na niej powstać. I nie sposób się z tym nie zgodzić, zgodnie zatem z wykładnią § 48 ust. 2 na terenach kategorii "RR" dopuszcza się lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej, czego organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę, a jedynie definicję literalną terenów rolnych i na tej jedynie podstawie wydał decyzję. Jednocześnie, w tym miejscu wskazać należy, że § 48 ust. 2 uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku dopuszcza lokalizowanie infrastruktury technicznej na zasadach określonych w Rozdziale 8 planu miejscowego. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 9 pkt. 5: dopuszcza się, z zastrzeżeniem § 8 ust. 5 pkt 4 oraz § 8 ust. 7, a także przepisów odrębnych, w tym w szczególności ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, lokalizowanie i wykorzystywanie urządzeń lub ich zespołów wytwarzających energie ze źródeł energii odnawialnej, takich jak: ogniwa fotowoltaiczne, kolektory słoneczne czy urządzenia do odzysku energii z powietrza, gruntu lub z wody, lub z fermentacji bioodpadów wytwarzanych w danym obiekcie. Interpretacja wskazanych norm prowadzi do bezspornego wniosku, że na terenach kategorii "RR" można realizować inwestycję w zakresie infrastruktury technicznej w formie ogniwa fotowoltaicznego/kolektora słonecznego i żaden zapis Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku nie zakazuje nie tylko pośrednio ale także bezpośrednio lokalizowanie infrastruktury technicznej na terenach oznaczonych "RR", co ma miejsce przy terenach innego przeznaczenia. II. Dopuszczenie lokalizacji instalacji wytwarzająca energię z odnawialnych źródeł energii mocy przekraczającej 100 kW: Wskazać należy, że odwołujący w żadnym stopniu nie zgadza się z przedmiotową decyzją, albowiem jest ona niesłuszna, a także nie ma oparcia w przepisach prawa i Uchwale numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P., w zakresie usytuowania farmy na terenach dla użytkowania rolniczego "RR". Przywołany § 8 ust. 6 pkt 1 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. nie dotyczy terenów objętych złożonym wnioskiem, gdyż realizacja przedmiotu inwestycji nie jest planowana na terenach "P", "PK", i "OO", a na terenie "RR", czego bezpośrednio Uchwała nie wyklucza, jak to ma miejsce w przypadku terenów "P", "PK", i "OO". Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 6 pkt. 1 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P.: Dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych: 1) przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii: 2) wykorzystujących inne niż wymienione w poprzednim punkcie odnawialne źródła energii na terenach kategorii: "PK" i "OO", z zastrzeżeniem, że instalacje wytwarzające energię z biomasy dopuszcza się wyłącznie na terenie kategorii "OO" Organ zaś odmiennie wskazuje - zdaniem strony Skarżącej błędnie, że na terenach "P", "PK" i "OO" dopuszcza się możliwość budowy instalacji przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną o mocy przekraczającej 100 kW, zaś na terenie "RR" takiej możliwości nie dopuszczono. Dyspozycja przywołanej normy wskazuje wprost, że dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. każdą lokalizacją, w tym lokalizację na terenie "RR", z wyłączeniem terenów: "P", "PK", i "OO", a interpretacja przedmiotowej normy przez Organ jest całkowicie niezasadna, w tym nawet w brzmieniu literalnym tej normy. Strona ponownie podkreśla, że realizacja przedmiotowej inwestycji miała mieć miejsce na terenach kategorii "RR", na których dopuszcza się lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej na zasadach określonych w rozdziale 8 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 - § 48.2 przedmiotowej Uchwały. Interpretacja zapisów Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].06.2023 roku w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego, obejmującego budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną w m. P. dla przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, że na terenach kategorii "RR" można realizować inwestycję w zakresie infrastruktury technicznej na warunkach rozdziału 8 i nie ulega żadnej wątpliwości, że ogniwo fotowoltaiczne stanowi farmę fotowoltaiczną, określoną w złożonym wniosku o pozwolenie na jej budowę. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest całkowicie zasadna i konieczne, nie tylko z uwagi na wspominaną wyżej dyspozycję zawartą w rozdziale 8 Uchwały numer [...] Rady Miejskiej w P., ale także ze względu na samo brzmienie § 8 ust. 6 pkt 1 przedmiotowej Uchwały, która w żaden sposób nie wyklucza posadowienia instalacji fotowoltaicznej na terenach kategorii "RR". Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wnosi i wywodzi, jak na wstępie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dalej trzeba powiedzieć że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że kwestionowane akty nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu powodującym ich uchylenie. Ani ustalenie stanu faktycznego sprawy, ani zastosowane przez organy przepisy prawa materialnego nie budzą zastrzeżeń. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej "Prawem budowlanym". Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Po myśli bowiem art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ ten wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotnym jest, że obszar planowanej inwestycji objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P. [...], [...], [...], [...] w granicach administracyjnych gminy P. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r., poz. [...], dalej jako "mpzp") i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "RR", dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny użytków rolnych, umieszczonego w rozdziale 6 uchwały poświęconym "szczególnym warunkom zagospodarowania terenów oraz ograniczeniom w ich użytkowaniu". Paragraf 8 p. 6 uchwały stanowi, ze dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych: 1 przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii; "P", "PK", i "00"; 2) wykorzystujących inne niż wymienione w poprzednim punkcie odnawialne źródła energii na terenach kategorii: "PK" i "OO", z zastrzeżeniem, że instalacje wytwarzające energię z biomasy dopuszcza się wyłącznie na terenie kategorii "OO". Dalej trzeba także wskazać, że w § 48 ust. 1, umieszczonym w dziale II, zawierającym przepisy szczegółowe, tereny kategorii "RR" rada przeznaczyła dla użytkowania rolniczego. W ustępie 2 tego przepisu na terenach kategorii "RR" dopuszczono lokalizowanie oraz przebudowę i modernizację infrastruktury technicznej na zasadach określonych w Rozdziale 8 planu miejscowego. Natomiast ust. 4 na terenach kategorii "RR" zakazuje lokalizacji budynków oraz nowych budowli rolniczych. Niesporne pozostaje, że działka zainwestowania, o nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w rysunku mpzp symbolem BP.[...].RR. Dalej trzeba przypomnieć, że w myśl (przywołanego wcześniej) § 8 ust. 6 mpzp dopuszcza się lokalizację instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, z wyłączeniem elektrowni wiatrowych: 1 przetwarzających promieniowanie słoneczne na energię elektryczną na terenach kategorii: "P", "PK", i "OO". Zatem organ uchwałodawczy gminy w sposób jednoznaczny dopuścił lokalizowanie instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (z wyłączeniem wiatraków) na ściśle określnych terenach, oznaczonych na panie symbolami "P", "PK", i "OO". Zasada racjonalnego prawodawcy każe dokonywać wykładni analizowanych unormowań z uwzględnieniem przesłanki, że są one efektem dogłębnego rozważenia zagadnienia i wszechstronnej analizy, która doprowadziła do podjęcia decyzji znajdującej racjonalne uzasadnienie. Kierując się przede wszystkim tymi przepisami uchwały w sprawie planu, Starosta uznał - z czym zgodził się również organ odwoławczy - że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiąca przeszkodę do załatwienia wniosku strony w sposób przez nią oczekiwany. Sąd podzielił zaprezentowane w decyzjach stanowisko. Uznał mianowicie, że przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW nie może zostać zrealizowane na terenie, którego przeznaczenie podstawowe to użytki rolne, a uzupełniające inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej w formie ogniwa fotowoltaicznego/kolektora słonecznego. Niewątpliwie planowana inwestycja nie ma żadnego związku z tak określonym w planie przeznaczeniem terenu, a jej realizacja prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia omawianego terenu z funkcji rolniczej na funkcję przemysłową. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można zasadnie twierdzić, że brak wprowadzenia w planie wyraźnego zakazu realizacji inwestycji podobnej do wnioskowanej miałby oznaczać dopuszczenie jej sytuowania w dowolnym miejscu. Jak celnie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, a czemu dał także wyraz w objętej skargą decyzji, miejscowy plan jest tak skonstruowany, że określa przede wszystkim przeznaczenie terenu podstawowe oraz uzupełniające i właśnie w tym aspekcie badana jest przede wszystkim zgodność inwestycji z planem, a spełnienie tego wymogu - poza jeszcze innymi wymogami - jest konieczne do wydania w niniejszej sprawie decyzji pozytywnej. Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia jego przebiegu, niezbędnego do podjęcia wymaganego prawem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego. Ponadto, zadaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia. Również zdaniem Sądu planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań planu. Skoro przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organowi pozostaje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Można jeszcze dodać, że organ przeprowadził wszechstronne i dogłębne postępowanie dowodowe, czego wyrazem jest między innymi pozyskane na wniosek organu pismo z dnia 30 lipca 2024 r., w którym Zastępca Burmistrza P. wyjaśnia treść unormowań planu. Oczywiście wskazane wyjaśnienia nie są dla organu architektoniczno-budowlanego więżące, nie mniej jednak niewątpliwie stanowią istotną wskazówkę interpretacyjną. Reasumując, nawet najbardziej proinwestorska wykładnia planu nie powala na zadośćuczynienie wnioskowi w obecnym kształcie. Na koniec można jeszcze dodać, że najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że "instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Planowane przedsięwzięcie służy produkcji (wytwarzaniu) i sprzedaży energii elektrycznej, a tym samym pełni funkcję przemysłową. Dodatkowo za taką kwalifikacją przemawia również przepis § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), który zabudowę systemami fotowoltaicznymi (o określonej tym przepisem powierzchni) zalicza do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja wnioskowanej do budowy farmy fotowoltaicznej na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny rolnicze prowadzi zatem, co do zasady, do zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową (np. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., II OSK 1206/24 oraz powołane tam orzecznictwo). Z powyższych względów na akceptację nie zasługują argumenty zawarte w skardze. Podzielając stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach i uznając niezasadność skargi. Sąd miał również na uwadze to, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji oraz przedstawiły wystarczające uzasadnienie swojego stanowiska, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania o istotnym w sprawie charakterze. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.