II SA/Wr 360/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2025 r. nr 296/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r. (nr 296/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ I instancji, PINB) z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 2434/2025), wydane na podstawie art. 125 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), w którym organ odmówił spółce O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 14 czerwca 2024 r., polegającego na usunięciu zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] we W., poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ I instancji, decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. (nr 2241/2023), utrzymaną w mocy decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. (nr 225/2024), nakazał spółce - właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy [...] we W. – usunąć zagrożenie wynikające z nadmiernie pogorszonego stanu technicznego budynku poprzez wykonanie określonych – w pięciu punktach decyzji – robót budowlanych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Roboty wskazane w punktach 1-3 i 5 miały zostać wykonane w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji, natomiast roboty z punktu 4 w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W związku z przeprowadzoną kontrolą wykonania decyzji PINB uznał, że prace określone w punktach 2 (usunięcie luźnych elementów z elewacji – odspojonych tynków, obróbek blacharskich) oraz punktu 3 (usunięcie uszkodzonego oszklenia i zabezpieczenie otworów okiennych przed dostawaniem się wody do środka) nie zostały wykonane i upomnieniem nr [...] z dnia 2 kwietnia 2024 r. wezwał do wykonania tych prac, a następnie wydał tytuł wykonawczy z dnia 14 czerwca 2024 r., nr [...], i dalej postanowieniem nr 1218/2024 nałożył na stronę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 złotych. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, a skarga na postanowienie została oddala przez tutejszy Sąd. Wnioskiem z dnia 21 października 2024 r. spółka zwróciła się do PINB o umorzenie nałożonej grzywny, wskazując, że roboty budowlane z pkt. 2 i 3 zostały wykonane, a na dowód tego przedłożono dokumentację fotograficzną. W dniu 2 października 2024 r. spółka dosłała również protokół z dnia 3 września 2024 r. z rocznej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowalnego oraz jego otoczenia, a pismem z dnia 7 października 2024 r. – ekspertyzę techniczną określającą obecny stan kamienic wzdłuż pierzei ul. [....] do [...] i ul. [...]. Skarżąca przedłożyła jeszcze tzw. "przegląd prac zabezpieczajacych" autorstwa mgr. inż. G. M. W dniu 13 listopada 2024 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, że na elewacji frontowej budynku widoczne są uszkodzone i odspojone obróbki blacharskie gzymsów i parapetów zewnętrznych. Dwa okna są zabezpieczone od wewnątrz deskami. Część okien niedomknięta – możliwe jest przenikanie wody do wnętrza budynku. W oknach 2 i 4 kondygnacji widoczne pęknięte szyby. Na elewacji tylnej usunięto luźne tynki, zabezpieczono część okien od zewnątrz membraną. W jednym oknie piątej kondygnacji widoczny jest pęknięty fragment szyby zamontowany w ramie okiennej i zabezpieczenie okna od strony wewnętrznej niezapewniającej szczelności. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r. PINB odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Na to postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie, a w toku postępowania zażaleniowego przeprowadzono w dniu 8 stycznia 2025 r. ponowną kontrolę spornego budynku, w wyniku której nie stwierdzono wykonania obowiązków w całości. W styczniu 2021 r. Skarżąca przedłożyła ekspertyzę stanu technicznego budynku, a w dniu 24 lutego 2025 r. przeprowadzono jeszcze jedną kontrolę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. przy użyciu drona. Z czynności sporządzono protokół nr [...]. Stwierdzono widoczną konstrukcję tymczasowego doszczelnienia pokrycia dachowego pokrytego papą mocowaną mechanicznie. Przy frontowej elewacji znajduje się obróbka blacharska krawędzi dachu zamontowana na papie - woda może się przedostawać pod nią. Przy tej krawędzi dachu widoczna jest zastoina wodna. Na dachu znajdują się dwa luźne kawałki papy. Wyłaz dachowy zasłonięty tymczasową konstrukcją. Widoczne są fragmenty skorodowanych obróbek blacharskich ogniomurów. Stan elewacji i stolarki okiennej bez zmian w stosunku do kontroli z dnia 8 stycznia 2025 r. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, DWINB, zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 marca 2025 r. (nr 296/2025), utrzymał wskazane rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przytoczeniu podstaw prawnych, wskazanych w części wstępnej uzasadnienia wyjaśnił, że jedynie wykonanie opisanego w tytule wykonawczym obowiązku w całości, powoduje umorzenie nałożonych a nie uiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniósł, że przeprowadzona przez PINB kontrola, zarówno z dnia 8 stycznia 2025 r. a także 24 lutego 2025 r. wykazały, że na elewacji frontowej widoczne są uszkodzenia i odspojone obróbki blacharskie gzymsów i parapetów zewnętrznych, część okien jest niedomknięta, co umożliwia przenikanie wody do wnętrza budynku, widoczne pęknięcia szyb w oknach 2 i 4 kondygnacji, widoczne są fragmenty skorodowanych obróbek blacharskich ogniomurów, obróbka blacharska krawędzi dachu zamontowana na papie - woda może się przedostać przed nią, widoczna zastoina wodna przy krawędzi dachu. Ustalono, że na części frontowej budynku występują luźne elementy elewacji - odspojone tyki i obróbki blacharskie. W dalszym ciągu w ww. budynku występuje stolarka okienna z uszkodzonym oszkleniem, co jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku nałożonego na skarżącą. W zakresie zabezpieczeń otworów okiennych przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku wskazano, że nie wszystkie otwory okienne zostały zabezpieczone prawidłowo, co dotyczy wszystkich otworów okiennych zabezpieczonych płytą OSB, a także czarną membraną od wewnątrz budynku, w taki sposób, że woda opadowa spływa po tych materiałach na parapet. Podobna sytuacja występuje również w otworach okiennych, które są niedomknięte, znajdują się w bardzo złym stanie technicznym lub są niekompletne. W tych okolicznościach, DWINB uznał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany w całości. W związku z powyższym zasadnym stało się wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na spółkę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. albowiem organ II instancji bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz bez wszechstronnej ich oceny, a jedynie w oparciu o wybiórczo przyjęte elementy materiału dowodowego (nota bene zebrane z naruszeniem elementarnych zasad postępowania administracyjnego, przez co nie mogą one stanowić dowodu w postępowaniu) ustalił, że prace objęte tytułem wykonawczym nr [...] nie zostały przez Stronę wykonane; organ II instancji dokonał tego ustalenia wyłącznie w oparciu o przeprowadzone przez PINB kontrole z dnia 8 stycznia 2025 r. i 24 lutego 2025 r., pomijając całkowicie wszystkie przedłożone w toku sprawy przez stronę dowody potwierdzające fakt wykonania owych prac, takie jak: raporty z przeprowadzonych kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu oraz jego otoczenia w trybie art. 62 ust. 1 pkt. 2 p.b., sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowalne; szczegółową dokumentację zdjęciową budynku; oświadczenia zatrudnionych przez Stronę wykonawców prac stwierdzające realizację robót objętych tytułem wykonawczym. Co istotne w/w zaoferowane i przedłożone przez spółkę dowody organ II instancji nie tylko pominął na gruncie swojego rozstrzygnięcia, ale też - w uzasadnieniu skarżonego postanowienia - w żaden sposób się do nich nie odniósł. Z tych względów ustaloną przez organ II instancji okoliczność niewykonania nałożonych obowiązków należy uznać za dokonaną z naruszeniem przewidzianych przepisami zasad rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i wszechstronnej ich oceny. Dalej zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a., które polegało na tym, że organ II instancji zaskarżone postanowienie oparł na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez PINB z dniu 8 stycznia 2025 r. i z dnia 24 lutego 2025, które to ustalenia dokonane zostały z naruszeniem zarówno zasad postępowania dowodowego, jak i naczelnych zasad postępowania administracyjnego albowiem organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego (które prowadzone było także w toku postępowania przez organem II instancji) oraz nie dał możliwości spółce wypowiedzenia się do zebranego w sprawie materiału dowodowego przez co ustalenia dokonane w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy w żaden sposób nie mogą zostać uznane za podstawę faktyczną wydanego wobec strony rozstrzygnięcia zgodnie z art. 81 k.p.a. Następstwie powyższych uchybień było, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia PINB o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia, które organ II instancji oparł na wadliwym stwierdzeniu, iż nie zrealizowała się określona tym przepisem przesłanka uzasadniająca umorzenie grzywny, w postaci wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Dalej, trzeba zauważyć, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub podjęcia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie DWINB z dnia 10 marca 2025 r. (nr 296/2025), utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 20 listopada 2024 r. (nr 2434/2025) w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 14 czerwca 2024 r., polegającego na usunięciu zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy [...] we W., poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy cyt. już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w tym miejscu, dla porządku, należy wskazać, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe więc wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Nie pozwala to bowiem na przyjęcie, że obowiązek nałożony w tytule wykonawczym został wykonany (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1323/12; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 59/10). Prawidłowość tak zajętego stanowiska potwierdza zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazywał, że na mocy art. 125 § 1 u.p.e.a., dla umorzenia nieuiszczonej bądź nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia istotne jest jedynie ustalenie, czy obowiązek określony w tytule wykonawczym został wykonany. Ustawodawca nie przewidział innej podstawy do zwolnienia zobowiązanego z powinności uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie dają możliwości wiązania umorzenia grzywny w celu przymuszenia z jakimikolwiek innymi przyczynami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1663/18 oraz z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 233/10). W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego domagają się wykonania decyzji nakładającej na spółkę, jako na właściciela nieruchomości, usunięcia zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego budynku. Wydana w tym przedmiocie decyzja, w pięciu punktach wymieniała prace, jakie zobowiązana była strona wykonać aby osiągnąć cel decyzji. W ocenie organu nie zostały w całości wykonane prace mające polegać na usunięciu odspojonych tynków z elewacji oraz zabezpieczenia otworów okiennych. Sama zaś strona twierdzi, że prace zostały wykonane w całości, przy zaangażowaniu zasobów wewnętrznych i zewnętrznych spółki, tymczasem organ nie uwzględnił w ogóle dowodów na tę okoliczność przedstawionych przez stronę, ograniczając się do dokonania kontroli z zewnątrz budynku, którego dotyczy sprawa. W tym kontekście Sąd podnosi, że istotnie, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło rozważań organu w zakresie ustosunkowania się do przedłożonych przez stronę dowodów i wskazania, dlaczego rozstrzygnięcie wydano na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ. Jednakże należy przypomnieć, że naruszenie przepisów prawa procesowego, może prowadzić do uchylenia decyzji jedynie w przypadku, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Ocena bowiem, czy wykonana została decyzja nakazująca realizację określonych prac budowlanych musi polegać przede wszystkim na oględzinach lub kontroli przedmiotu decyzji przez przedstawicieli organu. Nie mogłaby się ograniczyć do dowodów (opinii czy zdjęć) przedłożonych przez stronę, bowiem z natury rzeczy zdjęcia nie mogły oddać całości obrazu, a opinie czy oświadczenia zobowiązanej strony zawsze będą przedstawiały okoliczności na korzyść zobowiązanego. Stąd, oględziny lub kontrola przez organ jest kluczowa dla dokonania takiej oceny. Przy czym stwierdzenie podczas takich czynności choćby niewielkiej części w jakiej nałożone obowiązki nie zostały wykonane, musi doprowadzić do uznania, że decyzja nie została wykonana w całości, a w konsekwencji – jak w niniejszej sprawie, do odmowy umorzenia nałożonej uprzednio grzywny w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie twierdzenia organu nie tylko zostały szczegółowo opisane w protokołach kontroli, ze wskazaniem miejsca, kondygnacji i rodzaju przypadków niewykonania prac, ale także udokumentowane fotograficznie. Na brak wykonania wszystkich elementów zawartych w decyzji z 2023 r. bezspornie wskazuje trzykrotnie przeprowadzona kontrola, w tym dwukrotnie przeprowadzona przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, wobec podniesionych w zażaleniu okoliczności oraz załączonych dokumentów. Z przeprowadzonej bowiem w styczniu i lutym 2025 r. kontroli wynika, że na elewacji frontowej widoczne są uszkodzenia i odspojone obróbki blacharskie gzymsów i parapetów zewnętrznych, część okien jest niedomknięta, co umożliwia przenikanie wody do wnętrza budynku, widoczne pęknięcia szyb, widoczna zastoina wodna przy krawędzi dachu. Niniejsze nie pozwala na przyjęcie zasadności twierdzenia co do wykonania obowiązku w całości. Nadto, w ocenie Sądu, wobec tak poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, utrwalonych w protokołach, nie ma też znaczenia, że kontrola została wykonana tylko z zewnątrz, skoro wystarczyła by wskazać miejsca gdzie nadal istnieje potrzeba wykonania dalszych zabezpieczeń. Inaczej byłoby w przypadku, gdyby kontrola z zewnątrz nie ujawniła jakichkolwiek uchybień, wówczas niezbędna mogłaby się okazać kontrola również wewnątrz budynku, jeżeli organ powziąłby wątpliwości co do zakresu wykonanych prac. Skoro jednak już tylko kontrola zewnętrzna budynku ujawniła miejsca wymagające zabezpieczeń, zgodnie z treścią decyzji nakazowej z 2023 r., to szczegółowsze oględziny nie mogły mieć wpływu na uznanie, że decyzja ta nie została wykonana w całości. Podobnie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro strona nie wykazała, aby w przypadku zawiadomienia strony o gotowości decyzyjnej organu, treść rozstrzygnięcia mogłaby być inna. Ze skargi nie wynika, jaki to istotny wpływ na treść postanowienia miało uchybienie organu odwoławczego. Skoro twierdzenie o wykonaniu (wszystkich-przyp. Sądu) obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie posiada potwierdzenia w materiale sprawy, to umorzenie nałożonej na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie mogło mieć miejsca. W świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. przesłanką umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak wcześniej wskazano, przeprowadzone postepowanie wyjaśniające nie potwierdziło całościowego wykonania obowiązku, którego celem jest zabezpieczenie budynku znajdującego się w bardzo złym stanie technicznym, czyli wykonanie wszystkich czynności, które wyeliminują niebezpieczeństwo, na które narażone są osoby postronne, przebywające w okolicy obiektu. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.