II SA/Wr 363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy woźny sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2017r. sprawy ze skargi J.N. i B.Sz. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część obrębu Ż.W. w rejonie centrum miejscowości, gmina S. - etap I postanawia: odrzucić skargę. Rada Gminy S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część obrębu Ż.W. w rejonie centrum miejscowości, gmina S. – etap I. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r.poz. 446, ze zmianami) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zmianami), w związku z uchwałą nr XVI/133/12 Rady Miejskiej w Siechnicach z dnia 30 stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część obrębu Żerniki Wrocławskie w rejonie centrum miejscowości, gmina Siechnice, po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siechnice. Co istotne plan dotyczy jednej działki, tj. działki nr 136, która w nowouchwalonym planie – patrz rozdział 2, zatytułowany "Ustalenia w zakresie przeznaczenie terenów oraz warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi" w § 16 stanowi, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: usługi oświaty – przedszkole, szkoła, żłobek. 2) przeznaczenie uzupełniające: a) obiekty małej architektury, obiekty sportowo - rekreacyjne w tym place zabaw, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, dojazdy niewydzielone, parkingi i miejsca parkingowe, dojścia piesze, ścieżki rowerowe oraz zieleń urządzona, b) garaże i budynki gospodarcze. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej istotne jest także, że w § 12 uchwalono, że w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: 1) istniejący układ komunikacyjny gminy zapewnia połączenia z ponadlokalnym układem komunikacyjnym, 2) obsługa komunikacyjna terenu odbywać się poprzez ulicę Długosza, bezpośrednio siadującą z planem od strony południowej 3) dopuszczenie realizacji dojazdów niewydzielonych na rysunku planu, pod warunkiem spełnienia następujących wymagań: a) parametry dojazdów niewydzielonych winny zapewniać dostęp do drogi publicznej odpowiedni do przeznaczenia terenów i sposobu ich użytkowania, b) szerokość dojazdów niewydzielonych winna być nie mniejsza niż 5 m, c) dla dojazdów niewydzielonych bez obustronnego przejazdu (zakończonych "ślepo") nakaz realizacji placów manewrowych umożliwiający dostęp pojazdom ratownictwa do wszystkich obsługiwanych przez nie działek budowlanych, przy czym min. parametry placu manewrowego nie mogą być mniejsze niż 12,5x12,5 m. Jak z kolei wynika z akt sprawy skarżący B.Sz. jest współwłaścicielem działki 137/6 wchodzącej w skład drogi (w księdze wieczystej – k. 26 akt sądowych sposób korzystania działki określono "droga", stanowiącej ulicę Jana Długosza – co jest niesporne; natomiast J.N. jest ujawniony w k.w. [...] jako właściciel działki [...]. W rubryce "sposób korzystania" wpisano B – tereny mieszkaniowe, zaś wyżej wpisano "ulica [...]". W skardze na opisaną uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazali, że kwestionowana uchwała narusza art. 15 ust. 1 pkt 1-3 u.p.i z.p i rozporządzenia wykonawczego do ustawy, poprzez brak zawarcia w planie obligatoryjnych elementów, a w szczególności wymogu określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów; art. 16 ust. 1 tejże ustawy przez brak wykazania, że rysunek planu został sporządzony z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych lub katastralnych; art. 17 pkt 6 b ustawy poprzez brak ponownej konsultacji projektu planu z konserwatorem zabytków; naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy poprzez nierozpatrzenie uwag do planu; art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z naruszeniem trybu sporządzania planu i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu; art. 28 ust. 1 ustawy i rozporządzenia wykonawczego, poprzez naruszenie zasad prowadzenia dokumentacji planistycznej (w aktach brak uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała o przystąpieniu nie obejmuje podziału na dwa etapy, także pod względem zmian co do terenu objętego ochroną krajobrazową; naruszenie rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak potwierdzenia zamieszczenia w sposób, który umożliwiłby potwierdzenie faktu i daty ogłoszenia; naruszenie art. 12 pkt 5 i 6 ustawy poprzez brak wniosków z analizy materiałów planistycznych; art. 28 ust. 1 i par. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez użycie oznaczeń uniemożliwiających jednoznaczne ich powiązanie, naruszenie art. 37 u p. i z. p. w zw z art. 174 ust. 3 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak podpisania i wykazania uprawnień autorów prognozy skutków finansowych; art. 28 ust. 1 u p. z. p. w zw z art. 17 pkt 6 i 7 w zw. z art. 25 ust. 1 i 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, bowiem faktycznie nie doszło do prognozowania oddziaływania na środowisko, wobec jej niepodpisania i wykazania uprawnień autora. Wskazując na podniesione zarzuty skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, za zasądzeniem kosztów postępowania na rzecz skarżących i dopuszczenie wskazanych uzupełniających dowodów takich jak zapis audio-video posiedzenia rady i wszystkich przedłożonych uwag do planu. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skardze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem będzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę art. 101 ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu w tym składzie obaj skarżący mają interes prawny w złożeniu skargi na uchwałę nr XXXII/245/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego dla terenu obejmującego część obrębu Żerniki Wrocławskie w rejonie centrum miejscowości, gmina Siechnice – etap I. Jak bowiem wynika tak z akt sprawy, jak i oświadczenia stron na rozprawie skarżący B. S. jest współwłaścicielem działki 137/6 wchodzącej w skład drogi (stanowiącej ulicę Jana Długosza – wysięgnik od strony zachodniej działki objętej planem); natomiast Jerzy Niewolski jest ujawniony w k.w. WR1O/ooo27171/8 jako właściciel działek 135/4 i . Dla piwerwszej z wymienionych działek w rubryce "sposób korzystania" wpisano B – tereny mieszkaniowe, zaś dla drugiej "ulica Jana Długosza". Jest to również wysięgnik ulicy Jana Długosza w północnej części załącznika graficznego do planu, a ulica graniczy z działką objętą planem. Także działka budowlana, na której posadowiony jest budynek mieszkalny Jerzego Niewolskiego graniczy bezpośrednio z działką 136. W konsekwencji, zdaniem sądu, obaj skarżący posiadają interes prawny w skarżeniu uchwały o planie. Należy bowiem przypomnieć stanowisko NSA, które sąd w tym składzie całkowicie podziela, że "koniecznym jest w tym miejscu podkreślenie, iż nie można wykluczyć sytuacji, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy jednak od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09). Uznając jednak istnienie interesu prawnego po stronie skarżących należy dalej dokonać rozważań czy ten interes prawny został poprzez uchwalony plan naruszony. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej trzeba powiedzieć, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że to skarżący winni wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich własny, indywidualny i aktualny interes prawny. Wprawdzie bowiem gmina zadecydowała, że "obsługa komunikacyjna terenu odbywać się poprzez ulicę Długosza, bezpośrednio siadującą z planem od strony południowej", ale takie unormowanie nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżących, rozumianego jako naruszenie konkretnej normy prawa materialnego. Nie sposób także uznać, aby skarżący wykazali, że plan narusza w jakimś zakresie ich uprawnienie. Należy zauważyć, że z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). W świetle tego co wcześniej, w ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im interes prawny został postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszony, co umożliwiłoby kontrolę legalności tej uchwały. Z samego faktu "przewidywanego zwiększenia ruchu samochodów na ul. Jana Długosza i możliwości parkowania – na dziko nie może być uznane za naruszenie prawa lub uprawnienia. Przewidywania w tym zakresie mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżących. Zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie umożliwia realizacji prawa własności skarżących, a tym samym nie narusza tych praw. Skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby uchwała naruszała jego aktualnie istniejący interes prawny lub uprawnienie. Reasumując, dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga nie spełnia tych warunków, sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym od badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Mając na względzie powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.