II SA/Wr 365/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. G.-K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku uwzględnienia skargi w całości decyzji własnej nr [...]z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez ten organ sprawy nakazania dostarczenia dokumentacji dotyczącej instalacji klimatyzacyjnej i urządzeń wentylacyjnych w lokalu gastronomicznym we W. R.-R. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. zawiadomił strony tj. Klub A we W. i H. G. o wszczęciu postępowania w sprawie urządzeń wentylacyjnych i klimatyzacyjnych w lokalu Klubu, a następnie decyzją z dnia [...]na podstawie art. 51 ust. 1.2. ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) nakazał inwestorowi B s.c. Klub A we W. w celu doprowadzenia zaistniałej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, dostarczyć dokumentację powykonawczą wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej mówiącym o poprawności wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją instalacji klimatyzacyjnej i urządzeń wentylacyjnych w lokalu gastronomicznym j.w. oraz opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi, w tym pomiar hałasu emitowanego do środowiska podczas pracy omawianych urządzeń z zagrożeniem nakazania rozbiórki w/w instalacji w przypadku nie wywiązania się z powyższego. W dniu [...]wspólnicy spółki cywilnej B J. Ś., A. K. i R. K. złożyli podanie o zmianę tej decyzji w zakresie terminu dokonania nakazanych czynności przez jego przesunięcie do dnia [...]. Do podania dołączyli wyniki pomiarów hałasu emitowanego do środowiska podczas pracy urządzeń wentylacyjnych restauracji "Klub A" we W. oraz notatkę dotyczącą wykonania w lokalu B s.c. prac związanych z uruchomieniem instalacji klimatyzacyjnej przez specjalistę firmy C Sp. z o.o. we W. Jednocześnie od decyzji tej złożyła odwołanie H. G., wnosząc o umorzenie postępowania z art. 51 i wszczęcie postępowania z art. 48 prawa budowlanego. Odwołująca się podkreśliła, że spółka cywilna B nie jest inwestorem, lecz jedynie użytkownikiem hałaśliwych urządzeń. Decyzją z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił powyższą decyzję w zakresie terminu i wyznaczył go do [...] oraz w zakresie adresata i oznaczył go przez podanie imion i nazwisk wspólników spółki cywilnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia dotyczyły montażu urządzeń budowlanych, nie zaś budowy obiektu, co uzasadniało zastosowanie art. 51 prawa budowlanego, jednak adresatem decyzji powinni być wspólnicy spółki cywilnej, nie zaś spółka, która nie jest podmiotem prawnym. Pismem z dnia [...]wspólnicy spółki cywilnej B złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dokumentując okoliczność, że inwestorem robót byli poprzedni najemcy lokalu od Ośrodka Kultury i Sztuki we W., wspólnicy spółki cywilnej D. W nawiązaniu do tego wniosku organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie adresatem decyzji z art. 51 powinien być aktualny najemca lokalu, jako jego zarządca. Ponadto w dniu [...]wspólnicy spółki B złożyli na decyzję odwoławczą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w oparciu o identyczną argumentację, jak we wniosku. Do skargi dołączyli odpis umowy najmu, w której wynajmujący Ośrodek Kultury i Sztuki zobowiązał wspólników spółki cywilnej D do wyposażenia lokalu Klub A w urządzenie klimatyzacyjne, dokumenty dotyczące wykonania tego obowiązku oraz umowę zawartą przez OKiS we W. jako właściciela lokalu z kolejnym najemcą, wspólnikami spółki B, zawierającą m. in. zobowiązanie najemcy do zwrócenia równowartości nakładów dokonanych przez poprzedniego najemcę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uwzględniając wyżej opisaną skargę w całości, uchylił własną decyzję z dnia [...]oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Według uzasadnienia, skarżący wykazali, że nie są inwestorami, co uzasadniało uchylenie decyzji. W sprawie trzeba będzie przeprowadzić od początku postępowanie z udziałem właściwych stron. W skardze na powyższą decyzję H.G.-K. wniosła o jej uchylenie, polemizując w uzasadnieniu z twierdzeniami skarżących w poprzedniej sprawie, że nie byli inwestorami i nie posiadali przymiotu strony, skoro podjęli użytkowanie realizowanej i nie zakończonej inwestycji, przez co przejęli obowiązki inwestora. Ponadto skarżąca zarzuciła brak uzasadnienia prawnego oraz wadliwość uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że brak jest w aktach ustalenia o wykonywaniu przez wspólników spółki B jakichkolwiek robót budowlanych, natomiast zgodnie z art. 52 prawa budowlanego do wykonania czynności z art. 51 powinien być zobowiązany przede wszystkim inwestor, a kolejno właściciel i zarządca obiektu. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nastąpiło w celu wyjaśnienia właściwego adresata decyzji, którym co niewykluczone mogą być ponownie wspólnicy tej spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, uprawniający organ do uwzględnienia skargi w całości, wywołał niejednolitą wykładnię sądowa i doktrynalną. W szczególności w wyrokach NSA z 10.04.1997r. I SA/Po 1562/96, 7.07.1999r. IV SA 313/99, 11.07.2000r. V SA 2361/99, 10.11.2000r. IV SA 1713/98, 1.10.2001 V SA 3556/00 i 5.11.2002r. V SA 204/01 wyrażono pogląd prawny, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 powinna orzekać o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji oraz zawierać rozstrzygnięcie o istocie sprawy bądź umorzeniu postępowania pierwszej instancji, natomiast decyzja wywołująca uruchomienie nowego toku instancji naruszałaby ten przepis. Wydawane były wyroki stwierdzające nieważność takich decyzji, tj. przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia przy wykorzystaniu uprawnienia z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Nieco odmiennie w wyrokach z dnia 14.11.1997r. I SA/Lu 1319/96, 27.01.1999r. I SA/Gd 1042/96, 28.01.1999r. SA/Sz 1444/98 i 14.01.2000r. III SA 1184/99 NSA podkreślał, że w przypadku zawartego w skardze wyraźnego żądania strony przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydanie takiego właśnie rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 2, nie narusza tego przepisu. Można od razu zauważyć, że omawiany wyjątek od zasady niedopuszczalności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przyjmowany był w zależności od okoliczności dosyć przypadkowej, a przy tym dotyczył stron nie znających lub nie uznających katalogu postaci możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Nie była ponadto jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym zależność między zakresem uprawnień organu a treścią żądania zawartego w skardze (powołane wyżej wyroki V SA 2361/99, 1184/99, SA/Sz 1444/98 i I SA/Gd 1042/96). Wydano również szereg tez prawnych dopuszczających stwierdzenie przez organ nieważności zaskarżonej decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa (uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999r. FPS 20/98, ONSA 1999/4/120, wyroki NSA z 13.11.1997r. I SA/Kr 1092/96, 27.01.1999r. I SA/Gd 1042/98, 27.10.1999r. I SA/Łd 351/98, 17.04.2000r. I SA/Ka 2271/99 i 21.03.2002r. III SA 2807/00). Wiązało się to z rozstrzygnięciem uprzednio zagadnienia prawnego, czy przepis art. 38 ust. 2 stwarza samodzielną podstawę orzekania przez organ (tak np. wyrok NSA z 29.05.2000r. I SA/Kr 877/98, patrz ponadto uchwała SN z 15.12.1984r. III AZP 8/83 OSNCP 1985/10/143, powołana już uchwała FPS 20/98, uchwała z 20.03.2000r. OPS 16/99 ONSA 2000/3/94), czy też samokontrola organu odbywa się w ramach obowiązujących go procedur administracyjnych (wyrok NSA z 16.10.1997r. I SA/Po 177/97). W ostatnim czasie nastąpiło pewne podsumowanie dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego i piśmiennictwa prawniczego w omawianym zakresie, wykazującego utrzymywanie się rozbieżnej wykładni i prowadzące również do rozbieżnych konkluzji obu autorów (K. Sobieralski "Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym" PiP 2004/1/57 i T. Kiełkowski "Uprawnienia autokontrolne organu administracji w postępowaniu administracyjnym" PS 2004/7-8/181). Pierwszy z autorów przyłącza się do wypowiedzi podkreślających brak samodzielności omawianej podstawy działania organu, zobowiązujący go do rozstrzygania w ramach istniejących procedur oraz posiadanej właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej, zatem bez możliwości określonych w art. 145-150 obecnej procedury sądowej (ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Organ może więc wykorzystać jedynie istniejące tryby nadzwyczajne, o ile jest właściwy do ich zastosowania. Jedynie w przypadku wznowienia postępowania oraz zmiany lub uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. istnieje możliwość kasacji rozstrzygnięcia i orzeczenia na nowo co do istoty sprawy. Drugi z autorów przeciwnie, opowiada się za samodzielnością omawianej podstawy działania organu, umożliwiającej mu ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zaś uprawnienie do uchylenia decyzji stanowi jedynie środek do osiągnięcia tego celu. Uprawnienia samokontrolne organu są zatem całkowicie niezależne od nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Organ ten jest właściwy, o ile ponownie czyni użytek z przysługujących mu kompetencji, przykładowo niedopuszczalne byłoby orzeczenie o nieważności własnej decyzji przez organ właściwy do orzekania w sprawie w trybie zwykłym, albo odwrotnie – rozstrzygnięcie o istocie sprawy przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wykorzystanie tego uprawnienia uzależnione jest od stwierdzenia wad decyzji opisanych w art. 145 powołanej ustawy z dnia 30.08.2002r. Uprawnienie to i wydana decyzja autokontrolna stanowią elementy postępowania sądowoadminsitracyjnego. Także ten autor opowiada się za poglądem, że decyzja autokontrolna powinna na nowo konkretyzować normę prawa materialnego, czyli ma zawierać rozstrzygnięcie co do istoty lub o umorzeniu postępowania. W szczególności byłoby wykluczone samo jedynie uchylenie decyzji bądź jego połączenie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale także stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W zasadzie zatem możliwe jest wyjątkowo uwzględnienie skargi jedynie na podstawie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ale oczywiście bez związania granicami skargi, tj. jej zarzutami i wnioskami. Autor stwierdza na koniec, że w przypadku uchylenia decyzji autokontrolnej sąd powinien orzec również o legalności decyzji ją poprzedzających. Autor wzmiankuje jedynie, że uprawnienia autokontrolne mogą być wykonywane również w sprawach z udziałem stron o sprzecznych interesach (por. T. Woś glosa do wyroku NSA z 10 maja 1985r. II SA 514/85 Nowe Prawo 1989/1/156). Odnosząc się do powyższych poglądów prawnych można jako zastanawiające wskazać pomijanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia podstawy uwzględnienia skargi w całości (nauka doprecyzowała, że może być nią stwierdzenie naruszenia prawa materialnego), oraz brak u wszystkich głębszego zainteresowania problemem możności wykorzystania uprawnień samokontrolnych w sprawach w których występują strony o sprzecznych interesach, a kolejno, w przypadku zaskarżenia skargą decyzji autokontrolnej przez taką stronę (gdy organ uwzględnił skargę jej przeciwnika w poprzedzającym postępowaniu administracyjnym), możności orzekania przez sąd nie tylko o wadliwości prawnej decyzji samokontrolnej, ale ponadto decyzji ją poprzedzających, uchylonych przez tę decyzję, skoro byłoby to orzekanie na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r.). W omówionym powyżej stanie orzecznictwa i doktryny na temat sposobu orzekania w ramach autokontroli, czy byłoby właściwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji autokontrolnej, gdy ustawodawca nie raczył zawrzeć w obecnej ustawie wskazówek dla rozwiązania utrzymujących się od około 20 lat dylematów przy stosowaniu tej instytucji prawnej. Należy pamiętać, że po każdym, tj. wadliwym i niewadliwym, wykorzystaniu przez organ uprawnienia samokontrolnego, nastąpi umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Tym samym uczestnik postępowania zadowolony z decyzji zaskarżonej traci możność wykazywania przed sądem jej legalności. Nabywa jednak możność zaskarżenia do sądu decyzji autokontrolnej i uzyskuje jej uchylenie. Wywołuje to powrót do bytu prawnego decyzji niekorzystnych dla skarżącego w pierwszej sprawie sądowej, bez powrotu do możności ich zaskarżenia do sądu, chociaż na początku nastąpiło "uwzględnienie jego skargi w całości". Warto przypomnieć, że zakaz przekazywania w decyzji samokontrolnej sprawy do ponownego rozpatrzenia nie był ustanowiony w ustawie, lecz wynikał z tez prawnych części orzecznictwa sądowoadministracyjnego i wypowiedzi niektórych przedstawicieli nauki. Twierdzi się bowiem, że sądowi wolno to robić, skoro taki jest skutek uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a organ, który również uwzględnia skargę, powinien ją uwzględnić w inny sposób, ostatecznie kończący postępowanie na korzyść skarżącego. Nikt natomiast nie sformułował zakazu naruszenia przez sąd decyzji autokontrolnej, jaka by nie była, w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji przez nią uchylonych. W orzecznictwie sformułowano wówczas pogląd o konieczności uchylenia tych wszystkich decyzji (wyrok NSA z 10.04.1997r. I SA/Po 1562/96 już powołany). Przy uwzględnieniu jednak braku w ocenie Sądu podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu jej wadliwego sformułowania i przychylając się do poglądów prawnych o niedopuszczalności przekazywania taką decyzją sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale przede wszystkim mając na uwadze zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 już powoływany), Sąd w ogóle nie dokonywał oceny prawnej decyzji zaskarżonych w pierwszej sprawie sądowej i następnie uchylonych zaskarżoną obecnie decyzją. Tym bardziej Sąd nie zajmował się sygnalizowaną przez skarżącą możnością stosowania procedur z zakresu ochrony środowiska lub ochrony dóbr kultury, prowadzących do osiągnięcia wyrażanych przez nią rezultatów, skoro przedmiotem rozpoznania było zastosowanie procedury z zakresu prawa budowlanego. Niezależnie od tego Sąd uwzględnił zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskutek braku rozważań prawnych i dokładnego przedstawienia stanu faktycznego uzasadniającego wydane rozstrzygnięcie. Gdy zatem organ w nin. sprawie wadliwie, z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o NSA wykorzystał przyznane mu uprawnienie samokontrolne oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.