II SA/Wr 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.Cz. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na dostarczenie określonych dokumentów dotyczących dobudowy tarasu z dźwigiem osobowym do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w J. bez pozwolenia na budowę I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. wydał na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postanowienie Nr [...], którym odmówił przywrócenia terminu wynikającego z decyzji z dnia [...] Nr [...] na dostarczenie dokumentów określonych w/w decyzją w sprawie dobudowy tarasu z dźwigiem osobowym do budynku mieszkalnego nr 3 przy ul. [...] w J. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, iż w okresie od 19 listopada 2003 r. do 31 sierpnia 2005 r. organy nadzoru budowlanego I i II instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne w w/w sprawie. W obrocie prawnym funkcjonują następujące indywidualne akty administracyjne z przymiotem ostateczności: – postanowienie PINB w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, – decyzja PINB w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] nakazująca A.Cz. dostarczenie następujących dokumentów: opinię Burmistrza J. o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzację wykonanych robót wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o ich przeprowadzeniu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi Normami, projekt budowlany wraz z wymaganymi prawem uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane z terminem do dnia 16 kwietnia 2004 r., – postanowienie PINB w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego w przedmiocie dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane; postanowienie PINB w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, z wezwaniem inwestora do przedłożenia dokumentów, określonych decyzją z dnia [...] Nr [...], – decyzja PINB w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] o nakazie rozbiórki przedmiotowego tarasu oraz decyzja DWINB we W. z dnia [...] Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Nr [...], – postanowienie DWINB we W. z dnia [...] Nr [...] o wstrzymaniu na wniosek skarżącego wykonania decyzji DWINB we W. z dnia [...] Nr [...], – prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 627/05) o oddaleniu skargi A.Cz. na decyzję DWINB we W. z dnia [...] Nr [...]. Nadto, jak wskazał organ I instancji, inwestor w dniu 31 stycznia 2007 r. otrzymał upomnienie do wykonania prawomocnie orzeczonego obowiązku rozbiórki omawianego tarasu wraz z dźwigiem osobowym, stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedstawionym stanie prawnym sprawy, organ zatem stwierdził, iż wniosek zobowiązanego o przywrócenie terminu nie może zostać pozytywnie rozpatrzony na tym etapie sprawy. Następstwem niewykonania w zakreślonym terminie obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji budowy, traktuje się jako brak woli inwestora do dokonania tzw. legalizacji samowolnych robót budowlanych, czego następstwem jest obligatoryjny nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydany w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki w przedmiotowej sprawie został prawomocnie orzeczony decyzją PINB Nr [...], co oznacza, iż przed organami nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne jest ostatecznie zakończone. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł A.Cz., domagając się jego zmiany i ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem, bowiem argumenty w nim zawarte wymagają ponownej oceny przez organ wyższego rzędu. Odwołujący się podniósł ponadto, iż jest osobą niepełnosprawną i porusza się na wózku inwalidzkim, zaś wykonana już inwestycja (winda, taras) jest jedyną możliwością kontaktu ze światem. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł nieprawidłowości w kwestionowanym postanowieniu pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jakkolwiek powołane w uzasadnieniu argumenty nie korelują ze stanem faktycznym i prawnym stwierdzonym w sprawie. Jak wskazał organ II instancji, wniosek inwestora złożony w trybie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a. nie może zostać uwzględniony z uwagi na fakt, iż wskazane przez niego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują sytuację przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W świetle orzecznictwa kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (Kodeks postępowania cywilnego, Warszawa 1989, t. l, s. 274). W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu możemy przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jak wskazał organ odwoławczy, art. 58 § 1 k.p.a. ustanawia cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą jest kryterium braku winy, drugą - wniesienie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu, bowiem przywrócenie terminu jest instytucją procesową opartą na zasadzie skargowości, może zatem nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego, który wniesie prośbę w formie podania. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalne) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi siedem dni. Ostatnią przesłanką jest natomiast dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony nieprzywracalny termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpatrując przedmiotowy wniosek strony o przywrócenie terminu, stwierdził, że nie uprawdopodobniła ona okoliczności przesądzających o braku jej winy w uchybieniu terminu. Okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, nie stanowią zgodnie z przepisami podstawy do przywrócenia terminu. Bezsprzecznym pozostaje fakt prawomocności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu z dźwigiem osobowym dobudowanym do budynku mieszkalnego nr 3 przy ul. [...] w J. W związku z tym organ uznał za prawidłowe podjęte przez organ I instancji działania zmierzające do wyegzekwowania przedmiotowego nakazu w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następstwem bowiem niewykonania w zakreślonym terminie obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji budowy jest obligatoryjny nakaz rozbiórki z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji przeszła administracyjny tok instancji, jak również sądowoadministracyjny i uznana została za prawidłową, brak przesłanek do przywrócenia terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją organ I instancji z dnia [...] Nr [...], poprzedzającą wydanie nakazu rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego kwestionowane postanowienie nosi wszelkie cechy zgodności z prawem, odnosząc się zaś do argumentów zawartych w odwołaniu, stwierdził, iż aspekty społeczne i trudna sytuacja rodzinna nie mogą sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A.Cz., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 58 k.p.a. poprzez nie przywrócenie skarżącemu terminu na dostarczenie dokumentów określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] Nr [...], oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że dostarczenie przez skarżącego dokumentów określonych w/w decyzją nie było możliwe w zakreślonym terminie, a także, iż jest on osobą niepełnosprawną, poruszającą się wyłącznie na wózku inwalidzkim, zaś zbudowany taras z dźwigiem osobowym jest jedyną drogą do samodzielnego kontaktu skarżącego ze światem zewnętrznym. Nadto strona podkreśliła, że obecnie współwłaściciele nieruchomości, w której ten dźwig został zbudowany nie wnoszą już żadnych przeszkód co do jego istnienia i funkcjonowania. Zarzucając jak wyżej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia organu I instancji oraz przywrócenie terminu na dostarczenie dokumentów określonych decyzją PINB w J. z dnia [...] Nr [...]. Strona podniosła nadto, iż bez swojej winy nie był w stanie dostarczyć w zakreślonym terminie żadnych dokumentów. Postępowanie administracyjne dopiero się toczyło i skarżący nie miał jeszcze żądanych dokumentów. Organy administracji rozpoznające przedmiotową sprawę w ogóle nie brały pod uwagę, że skarżący jest osobą praktycznie unieruchomioną w domu i traktowały go jako osobę pełnosprawną, która ma obowiązek uczestniczenia w procedurze administracyjnej. Skarżący przy swoim stanie zdrowia nie może należycie prowadzić swoich spraw w urzędach, tak jak osoba pełnosprawna – co w ogóle nie zostało wzięte pod uwagę przez organy administracji przy rozpoznawaniu tej sprawy. W uzasadnieniu skargi zostało podniesione ponadto, iż konieczność wybudowania tarasu z dźwigiem w toku trwania procedury administracyjnej w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę wynika wyłącznie z okoliczności, że skarżącego nie byłoby stać na taką inwestycje a środki na nią uzyskał z PFRON. Z tej przyczyny inwestycja musiała być zrealizowana jeszcze w toku postępowania, a przyznane z PFRON środki finansowe musiały być wykorzystane w określonym krótkim terminie, gdyż w przeciwnym razie nie byłyby w ogóle skarżącemu przyznane. Strona skarżąca przewidywała, że nie będzie żadnych przeszkód w uzyskaniu niezbędnych zezwoleń. Niestety sprawa skomplikowała się na skutek interwencji pozostałych współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] 3 w J., którzy zażądali od PINB w J. nakazania rozbiórki wybudowanego już dźwigu. Obecnie pozostali współwłaściciele tego budynku nie widzą przeszkód w funkcjonowaniu tego dźwigu, a zatem odpadła przyczyna wszczęcia postępowania w tej sprawie. Niestety decyzja w sprawie rozbiórki dźwigu stała się prawomocna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kwestionowane przez A.Cz. w niniejszej sprawie postanowienia zostały podjęte na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy orzekające, Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 107 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak zgodnie z przepisem art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). W myśl zaś art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Należy tutaj zauważyć, iż art. 59 § 1 k.p.a. został umieszczony w rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Terminy". Oznacza to, iż "przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania. Instytucji tej nie można stosować do terminów materialnoprawnych, ma bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to terminów dokonania czynności procesowych (np. termin złożenia odwołania). Nie ma zatem w zakresie terminów procesowych zastosowania do terminów określających datę czynności (np. termin rozprawy) (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 3, s. 290). Bezskuteczny upływ terminu procesowego pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują art. 58-60 k.p.a. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005). Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. nakazał A.Cz. dostarczenie następujących dokumentów: opinię Burmistrza J. o zgodności wykonywanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzację wykonanych robót wraz z oświadczeniem osoby uprawnionej o ich przeprowadzeniu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami, projekt budowlany wraz z wymaganymi prawem uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane - w terminie do dnia 16 kwietnia 2004 r. Podstawą materialnoprawną powyższej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przy czym wydanie decyzji w trybie w/w przepisu jest konsekwencją podjęcia uprzednio decyzji na podstawie art. 50 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2 art. 50). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). W myśl zaś ust. 4 art. 50 Prawa budowlanego - postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.1. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych przez A.Cz. wydał w dniu [...] (Nr [...]). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie Sądu, termin określony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), na wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest terminem procesowym, a tym samym nie mają do niego zastosowanie przepisy Rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącego terminu dokonywania czynności procesowych i jego przywrócenia. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. z dnia [...] Nr [...] nie zawiera norm postępowania, a jedynie warunki materialnoprawne, które należy spełnić. Zatem wskazany w tej decyzji termin do złożenia określonej dokumentacji jest terminem materialnym, w którym nastąpić może ukształtowanie się praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 321). Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin, w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. W kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać winno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 285-286). Niewykonanie nakazu, orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skutkuje bowiem – stosownie do przepisu ust. 4 tego artykułu wydaniem przez właściwy organ nakazu, w drodze decyzji, zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Termin ten jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, tj. legalizację dokonanych przez A.Cz. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z dobudową tarasu z dźwigiem osobowym do budynku mieszkalnego nr 3 przy ul. [...] w J., a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego niemożliwość realizacji prawa podmiotowego. Z powyższego wynika zatem, iż podjęcie postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, w myśl przepisu art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na dostarczenie określonych dokumentów dotyczących dobudowy tarasu z dźwigiem osobowym wybudowanego bez pozwolenia na budowę, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w powołanym wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie można uznać za prawidłowe. Termin do dokonania tych czynności, określonych przez organ nadzoru budowlanego w decyzji administracyjnej, musi być traktowany nie jako termin procesowy, ale - jako powiązany z przyznaniem danej osobie określonych praw - jako termin materialnoprawny, którego nie można przywrócić za pomocą Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, publ. LEX nr 203673). Ponadto należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga konieczności przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1682/04, publ. LEX nr 190760). A obowiązek przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został nałożony w rozpatrywanej sprawie. Szereg nakazów wydawanych w trybie art. 51 czy art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) dotyczących wykonania określonych robót budowlanych lub usunięcia nieprawidłowości obejmuje prace nie ujęte w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, a więc wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wydane nakazy powodują brak konieczności uzyskania takich pozwoleń (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2003 r., sygn. akt IV SA 610/02, publ. LEX nr 290081). W rozpatrywanej sprawie PINB w powiecie j. nakazał zaś przedłożenia projektu budowlanego wraz z wymaganymi prawem uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. Sąd podziela również stanowisko, iż nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, publ. LEX nr 179100). Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu bowiem rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 1212/03, publ. LEX nr 164697). Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 74/03, publ. LEX nr 148875). Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/04, publ. LEX nr 169372). Jeżeli organ nałożył obowiązki dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy na podstawie tego przepisu, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po raz drugi bowiem na podstawie tego przepisu organ nie może wydać już decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt IV SA 2050/03, publ. LEX nr 160781). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej całkowicie się zgadza, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej tym razem, na podstawie przedstawionej dokumentacji, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 1623/98, publ. LEX nr 193388). Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż organ I instancji nie miał podstaw do podjęcia własnego rozstrzygnięcia i potraktowania pisma skarżącego z dnia 26 lutego 2007 r. zgodnie z jego tytułem jako "wniosek o przywrócenie terminu do przedłożenia dokumentów". Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił treści żądania strony, zawartego w piśmie z dnia 26 lutego 2007 r. Wprawdzie A.Cz. domaga się w nim przywrócenia terminu do przedłożenia dokumentów, jednakże - ze względu na to, iż przywrócenie terminu na dostarczenie określonych dokumentów nie jest możliwe (jak była o tym mowa wyżej) – podjęcie postanowienia w tym przedmiocie bez należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych oraz udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu ustalenia treści żądania skarżącego, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to natomiast naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, jak również art. 59 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64). Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, iż podjęcie w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu na dostarczenie dokumentów zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie j. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazało należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane w sposób nieodpowiadający prawu i niezręcznie (a za takie należy uznać pismo A.Cz. z dnia 26 lutego 2007 r.) to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Przy czym ustalając zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo. W tym miejscu należy zauważyć, iż zasada zawarta w art. 7 k.p.a. (obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli) jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Ta Zasada adresowana expressis verbis do ustawodawcy musi znaleźć zastosowanie też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady winna być odczytywana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 47). "Z zasadą proporcjonalności utożsamiane są zazwyczaj nakazy: 1) przydatności, 2) konieczności, 3) utrzymania właściwej relacji między celem działania a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków". (Z. Kmieciak, ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 112). Zasadę proporcjonalności przyjmuje również art. 6 Kodeksu Dobrej Administracji: "1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęcie działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli przez nakładanie na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. 2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego". (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks dobrej administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002). Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Istnieją przy tym trzy możliwości w relacjach zachodzących pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym: a) mogą się one pokrywać, identyfikować; b) interes indywidualny może być społecznie obojętny; c) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszą (I. Wajner, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939, s. 17-18). Trzeba jednak podkreślić, iż wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, "ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Wynika stąd, że k.p.a. nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracji) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów - interes społecznego i interesu jednostki" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (PiP 1961, Nr 12, s. 891 i 893). W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. (sygn. akt ARN49/93, publ. OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy przyjął: "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.". Powyższe rozważania mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, bowiem organ nie tylko nie musiał wyważać prywatnego interesu skarżącego i interesu społecznego, ale za rozstrzygnięciem na korzyść skarżącego przemawiał również interes społeczny. Jak wynika bowiem z akt sprawy od początku postępowania wiadomym było, że skarżący jest osobą niepełnosprawną a dźwig ma umożliwić mu wyjście z mieszkania. W skardze zaś A.Cz. wskazał, iż środki na tą inwestycję uzyskał z PFRON`u. Zatem naruszeniem zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli było dopuszczenie do sytuacji, w której obywatel uzyskuje fundusze od jednej instytucji państwowej, tj. Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, na realizację inwestycji, która ma polepszyć i ułatwić temu obywatelowi egzystencję, a inny organ państwowy doprowadza do rozbiórki tej inwestycji. Sąd podziela pogląd, iż organowi administracji publicznej, nawet gdy działa w ramach uznania administracyjnego, nie wolno się ograniczać do ochrony interesów państwa. Powinien on być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma ze względu na stan zdrowia właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie może - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2057/05, publ. LEX nr 194432). Organ w toku postępowania przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, przestrzegać przepisów procesowych oraz prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego z uwzględnieniem szczególnie zasady bezstronności w swoim postępowaniu, w tym uwzględniania okoliczności korzystnych dla strony. Oznacza to, że państwo w procesie stosowania prawa nie może poprzestać na niezbędnym minimum, jakim jest realizacja praworządności formalnej, czyli działanie organów państwa zgodnie z nakazem legalności i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem również realizacja praworządności materialnej, dotyczącej w najszerszym ujęciu treści prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 960/05, publ. LEX nr 190847). Istotne jest nadto, że pismo z dnia 26 lutego 2007 r. potraktowano zgodnie z jego tytułem, ale bez wyjaśnienia czy nie należało go potraktować (z uwagi na wyżej wskazane orzecznictwo sądowe dotyczące nakładania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji) jako wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Należy bowiem zauważyć, iż termin określony przez organ I instancji na przedłożenie określonych dokumentów jest elementem decyzji. Na podstawie zaś art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna (a taką jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. z dnia [...] Nr [...]), na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast art. 155 k.p.a. umożliwia uchylenie lub zmianę przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z uwagi na powyższe rozważania dotyczące dopuszczalności orzekania o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, możliwe jest także żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. z dnia [...] Nr [...]. Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym), którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, oraz – w razie wątpliwości co do dopuszczalności żądania objętego wnioskiem – poinformowanie strony o okolicznościach prawnych sprawy. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Wyjaśnienie treści żądania A.Cz. i udzielenie przez organ informacji o okolicznościach prawnych sprawy było istotne również ze względu na określenie organu właściwego do jego rozpoznania. Powyższych uchybień poczynionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie j. nie tylko nie zniwelował organ odwoławczy, ale sam je powtórzył. Tymczasem istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Granice zaś postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Tym zasadom nie sprostał organ II instancji, a te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Naruszenia przepisów prawa procesowego, których dopuściły się organy orzekające w niniejszej sprawie, obligowały do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno postanowienia I i II instancji. Po myśli art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.