II SA/Wr 369/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia WSA -Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi G W na postanowienie D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność ,,wniesienia" odwołania, złożonego przez Prezydenta W (Wydział Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa) na decyzję Prezydenta W (Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego) umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności wpisu władającego w operacie ewidencji gruntów i budynków, ze stanem prawnym. Według uzasadnienia, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) miasto na prawach powiatu jest gminą. To gminy poprzez swoje organy wykonują zadania ciążące na powiatach (wyrok I OSK 323/2009). Organem tym jest prezydent miasta, wykonujący dodatkowo funkcje organu powiatu (art. 92 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Powiatem jest m. in. Miasto W (rozporządzenie RM z 7 sierpnia 1998 r. Dz. U. Nr 103, poz. 652 ze zm.). W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch różnych rolach, tj. organu wydającego decyzję i jednocześnie strony (wyrok II SA 3341/2000). Wówczas organ chroni interes j.s.t. w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (postanowienie I SA/Wa 1432/04). W takiej sytuacji j.s.t. nie jest stroną, zaś jej organ nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Ponadto prezydent sprawujący funkcję starosty jako organ i pracownik urzędu miasta podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co również wyłącza dopuszczalność upoważnienia przez niego zastępców i pozostałych pracowników do załatwienia sprawy (uchwała NSA z 19 maja 2003 r. wyrok I OSK 383/10). Skoro decyzja pierwszej instancji wydana została z upoważnienia Prezydenta W wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej wskazane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś odwołanie złożył podmiot działający również z upoważnienia tego Prezydenta, to zgodnie z art. 134 k.p.a. należało stwierdzić jego niedopuszczalność. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Gmina W zarzuciła naruszenie art. 7, art. 15, art. 28, art. 77, art. 126 i art. 134 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Prezydenta W o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie wszczęto na wniosek Gminy, która jest stroną jako właściciel nieruchomości opisanych w operacie ewidencji gruntów i budynków, a następnie je umorzono z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji. Wpis jako władającego Wydziału Oświaty stał się nieaktualny po przekształceniu tej jednostki organizacyjnej i oddaniu działek w dzierżawę. O ile organ przyjął, że Prezydent podlegał wyłączeniu (uchwała OPS 1/03), to stał się właściwy do załatwienia sprawy lub wyznaczenia innego organu. W innej sprawie organ w podobnej sytuacji procesowej wydał decyzję merytoryczną. Nie może być wyłączone prawo gminy do wniesienia skargi (postanowienie I OSK 1286/08). Wyrok TK sygn. K 32/08 wydany został przy założeniu, że gmina nie jest stroną, jednak Trybunał nie wykluczył innej możliwości, zaś orzecznictwo NSA niekiedy dopuszcza skuteczne złożenie odwołania przez gminę (wyrok I OSK 383/10). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że skarżący nie doprecyzował i nie rozwinął szeregu zarzutów procesowych. Natomiast zarzuty merytoryczne nie podlegają rozpatrzeniu w nin. sprawie. Jednak sprawa nie dotyczy interesów majątkowych gminy i nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta W. Nie powinno mieć znaczenia, że w innej sprawie organ nie stwierdził niedopuszczalności odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym stale współobecne są trzy koncepcje rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jaka jest pozycja procesowa gminy posiadającej w danej sprawie interes prawny (prawnomaterialny wynikający przykładowo z prawa własności), kiedy właśnie organowi gminy przysługuje kompetencja do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Jedni przyjmują, że pomimo posiadania interesu prawnego gmina nie jest stroną w takiej sprawie, gdyż jego ochroną zajmuje się organ gminy powołany do załatwienia sprawy. Inni twierdzą, że gmina oczywiście jest stroną, skoro posiada interes prawny, jednak wówczas organ gminy podlega wyłączeniu. Według trzeciej koncepcji, gmina jest stroną, jednak nie zachodzą ogólne (art. 24 i 25 k.p.a.) podstawy do wyłączenia organu gminy od załatwienia takiej sprawy (o wyłączeniu może stanowić unormowanie szczególne, w sposób wyraźny w danej kategorii spraw). Niewątpliwie zatem zagadnienie oczekuje na rozstrzygnięcie uchwałą NSA w składzie powiększonym. W uzasadnieniu postanowienia organ pomieścił elementy kilku koncepcji jednocześnie. Sąd zaś opowiada się za koncepcją trzecią. Na jej gruncie przyjmuje się jednocześnie, że skoro organ gminy wydaje decyzję w sprawie, w której gmina jest stroną, to organowi temu nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia wydanej przez siebie decyzji. Wywołuje to skutek procesowy w postaci niedopuszczalności odwołania gminy od decyzji wydanej przez jej organ i niezbędność zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. Postanowienie to nie rozstrzyga wówczas o posiadaniu bądź nieposiadaniu przez gminę interesu prawnego (czy statusu strony) w sprawie, zatem nie budzi zastrzeżeń niezakończenie postępowania odwoławczego jego umorzeniem. Tak samo nie wchodzi w rachubę rozważanie, czy gmina w tej sytuacji zachowała legitymację skargową (legitymacji tej odmawia się gminie, gdy w postępowaniu administracyjnym z udziałem również innych stron i na skutek ich odwołania organ odwoławczy wydał decyzję nie korzystną dla gminy, chociaż i wówczas rozstrzygnięcia sądowe są niejednolite, por. orzeczenie I OSK 1286/08 powołane w skardze III SA/Gd 471/09). Dla uzasadnienia koncepcji przyjętej przez Sąd wywodzi się (patrz uzasadnienie wyroku II OSK 460/08 i omówienie przez Cz. Martysz pkt 5 Komentarza do KPA przy art. 25 w Lex wraz z propozycjami de lege ferenda w punktach 6-8 tamże), że po uchyleniu art. 27a k.p.a. i w braku przepisów szczególnych (por. art. 142 u.g.n.) nie ma podstawy prawnej do wyłączenia organu gminy, a jedynie następuje ograniczenie uprawnień procesowych gminy, w szczególności przez wyłączenie dopuszczalności odwołania gminy od decyzji organu gminy. Omawiana koncepcja przedstawia się jako najbardziej rozsądna i najlepiej osadzona w przepisach prawnych. Budzi bowiem zastrzeżenia pogląd, że osoba mająca interes prawny nie jest stroną (z jakichkolwiek powodów), a jeszcze przy tym o interes ten dba organ załatwiający sprawę. Z kolei dla wyłączenia organu w takich sprawach po prostu nie ma podstaw prawnych, chyba że w oparciu – jak podkreśla komentator – o ,,pragmatyczną" wykładnię, reaktywującą uchylony art. 27a k.p.a. W świetle zasad, jakimi powinny się kierować organy orzekające oraz uwzględniając istnienie legitymacji innych podmiotów poza stronami do zaskarżania rozstrzygnięć naruszających prawo, nie powinno budzić sprzeciwu ograniczenie uprawnień procesowych gminy, o którym była mowa. W nawiązaniu do zarzutów skargi wskazać jeszcze należy, że kontrolując prawidłowość stosowania art. 134 k.p.a. Sąd nie mógł zająć się badaniem legalności decyzji pierwszej instancji. Zarzuty nawiązujące do tej kwestii były bezprzedmiotowe. Brak jednolitości w orzecznictwie organu również nie miał znaczenia. Dla rozstrzygnięcia nin. sprawy nieistotne były kwestie materialnoprawne (art. 28 k.p.a. w nawiązaniu do art. 6a, 7d i 20 ustawy Prawo geodezyjne...) oraz procesowe dotyczące uchybień w postępowaniu wyjaśniającym. Stosując art. 134 k.p.a. organ nie mógł naruszyć art. 15 k.p.a. albo art. 126 k.p.a. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. PM 13.11.2011 r.