II SA/Wr 37/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2023 r. nr 1028/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku - powiększenia lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 30 października 2024 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "DWINB"), po rozpoznaniu odwołania D. S. (dalej jako: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 1709/2023 z dnia 5 września 2023 roku, nakazującej skarżącej - inwestorce - rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku - powiększenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we W. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek otrzymanej informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako: "PINB"), przeprowadził w należącym do skarżącej lokalu mieszkalnym przy ulicy przy ul. [...] we W. , kontrolę. Ze sporządzonego na jej miejscu protokołu wynika, że mieszkanie znajduje się budynku mieszkalnym wielorodzinnym, o 12 kondygnacjach naziemnych. Lokal nr [...] położony jest na 8 kondygnacji naziemnej. W lokalu wykonywane są roboty budowlane związane z powiększeniem pomieszczenia kuchni o część balkonu. Usunięto częściowo ściankę podokienną pomiędzy pomieszczeniem kuchni, a balkonem o konstrukcji żelbetowej. Usunięto częściowo balustradę balkonową i w jej miejsce wykonano zabudowę z bloczków gazobetonowych z pozostawieniem otworu okiennego. Na balkonie wykonano ściany boczne z bloczków gazobetonowych. Na czas kontroli roboty budowlane nie były zakończone. Obecny w trakcie kontroli M. H. (mąż skarżącej) oświadczył, że razem ze skarżącą są inwestorami tych robót budowlanych oraz że na początku lipca 2020 wystąpili do Wydziału Architektury i Budownictwa ze zgłoszeniem zamiaru robót, a także, że roboty związane z przebudową ściany zewnętrznej i zabudową balkonu rozpoczęto w połowie lipca 2020 roku. Do protokołu kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. [...] we W. - powiększenie lokalu mieszkalnego nr [...] . Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2020 roku PINB wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (dalej: pb.), postanowieie nr 1656/2020, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ul. [...] we W. i powiększeniem lokalu mieszkalnego nr [...] oraz nałożył na D. S. i M. H. obowiązek dostarczenia do PINB, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, wskazanych w nim dokumentów. Po złożeniu dokumentów oraz weryfikacji kręgu stron postępowania, PINB wydał dnia 5 lutego 2021 roku postanowienie nr 323/2021, którym nałożył na skarżącą jako inwestora robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. i powiększeniem lokalu mieszkalnego nr [...] , obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, poprzez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego spełniającego wymagania wskazane w treści owego postanowienia. Dnia 9 kwietnia 2021 roku do PINB wpłynęło pismo z wyjaśnieniami mgr inż. arch. M. Z. oraz 3 egzemplarze projektu. Dnia 21 czerwca 2021 r. do PINB inwestorka złożyła dodatkowe wyjaśnienia 4 egzemplarze projektu. Postanowieniem nr 1941/2021 z dnia 13 sierpnia 2021 roku PINB, na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 pb., ustalił opłatę legalizacyjną dotyczącą robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ul. [...] we W. i powiększeniem lokalu mieszkalnego nr [...] , wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - w wysokości 100 000,00 zł oraz wezwał skarżącądo wpłaty ww. kwoty, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, na wskazany rachunek bankowy. Pismem z dnia 13 września 2021 roku Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu Wydział Organizacji i Rozwoju poinformował PINB, iż w dniu 3.09.2021 r., na podstawie wniosku strony, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie ww. opłaty legalizacyjnej. W związku z powyższym, postanowieniem nr 2345/2021 z dnia 28 września 2021 roku PINB zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 24 listopada 2021 roku Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu poinformował PINB, iż Wojewoda Dolnośląski postanowieniem nr OR-DD.3150.24.2021 .MK z dnia 23.11.2021 r. zwrócił stronie wniosek z dnia 30.08.2021 r. o udzielenie ulgi w zapłacie zobowiązania. Pismem z dnia 21 grudnia 2021 roku Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu poinformował PINB, że ww. opłata nie została uiszczona. Pismem z dnia 13 stycznia 2022 roku Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu zawiadomił PINB, że w dniu 12.01.2022r., na podstawie wniosku strony, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ulgi w zapłacie opłaty. Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 roku Dolnośląski Urząd Wojewódzki we Wrocławiu poinformował PINB, iż w dniu 28.04.2022r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr OR-DD.3150.6.2022.MK odmawiającą stronie umorzenia w całości lub w części ww. należności. Od ww. decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Finansów, który utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Skarga strony na ww. decyzję Ministra Finansów została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 27 stycznia 2023 roku o sygn. VII SA/Wa 2344/22. Wyrok ten jest prawomocny. Postanowieniem nr 1244/2023 z dnia 27 czerwca 2023 roku PINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne i pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. poinformował, o zamiarze wydania decyzji w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie PINB wyjaśnił konsekwencje uiszczenia i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia 5 września 2023 roku PINB nakazał inwestorce rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku - powiększenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] we W. Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie DWINB w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z nowelizacją ustawy Prawo budowlane z dnia 13 lutego 2020 r., która weszła w życie dnia 19 września 2020 r., w szczególności z przepisem przejściowych zawartym w art. 25, do spraw wszczętych, a nie zakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed zmiany) zgodnie, z którym: "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę"', w związku z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w następującym brzmieniu: "w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2." DWINB wyjaśnił, że z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 pb., zgodnie z którym "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na zwrot "wydaje się" a nie "można wydać", organ nadzoru budowlanego jest tym przepisem związany. Konsekwencją braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest zatem obowiązek organu wydania orzeczenia o rozbiórce, od którego to obowiązku organ nie może się uchylić. Ustalenie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej nie jest podstawą do rozważań uznaniowych dla organu, czy zasadnie należy orzec rozbiórkę czy też nie. Dalej DWINB podniósł, że z art. 49c ust. 2 pb. wynika, że istnieje możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, co powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, 49 i 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Skarżąca z tej możliwości skorzystała, jednakże - co ma istotne znaczenie w sprawie - jej wniosek o udzielenie ulgi w uiszczeniu wspomnianej opłaty legalizacyjnej nie został uwzględniony w jakiejkolwiek części przez właściwe organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. DWINB wywodził, że ustalenie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej nie jest podstawą do rozważań uznaniowych dla organu, czy zasadnie należy orzec rozbiórkę czy też nie. W przepisie art. 49 ust. 3 pb. mowa jest nie o możliwości wydania takiej decyzji, ale o wydaniu ("wydaje się również"), co świadczy o związaniu organu nadzoru budowlanego. A zatem organ nie może się od obowiązku orzeczenia rozbiórki uchylić, zaś na tym etapie nie jest zobowiązany do ponownego wszechstronnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do legalności budowy, a jedynie ustala, czy opłatę uiszczono (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 426/18, CBOSA). Zatem wobec stwierdzenia, że skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty legalizacyjnej, organ zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku - powiększenia lokalu nr [...] przy ul. [...] we W. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem inwestorka wniosła skargę do tutejszego Sądu domagając się jego uchylenia. W skardze podniosła, że wydana decyzja jest niezasadna, bowiem wykonane przez nią prace budowlane nie stanowiąc zagrożenia dla całości budynku i nie wpływają na bezpieczeństwo pozostałych mieszańców klatki schodowej. Podkreśliła, że dysponuje uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażająca zgodę na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, a nadto, że w budynku funkcjonują identyczne adaptacje balkonu. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2024 r. tutejszy Sąd wstrzymał na wniosek skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. skarżąca podtrzymała prezentowane w skardze stanowisko i oświadczyła, że jej zamiarem nie jest uniknięcie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jednak uważa ją za zbyt wygórowaną. Wskazała, że architekt sporządzający projekt budowlany wskazywał, że opłata taka nie przekroczy kwoty 2000 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięciach odpowiada prawu. Na wstępie należy zaznaczyć, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji uwzględnia przepisy prawa budowlanego w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte bowiem zostało zawiadomieniem PINB z dnia 30 lipca 2020 r., doręczonym stronom postępowania w dniu 6 sierpnia 2020 r. Jak zaś wynika z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oceniając zaś zaskarżoną decyzję przypomnieć należy, iż wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej skutkuje wszczęciem postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 i art. 49 p.b.. Inwestor samowolnie realizujący inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku, wydana w związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonej decyzji, w tym, co do daty dokonania nielegalnej rozbudowy. Inwestorka w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego również nie kwestionowała tej okoliczności, potwierdzając ustalenia organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b. organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie to następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, nie wniosła bowiem zażalenia, pomimo otrzymania stosownego pouczenia w tym przedmiocie. Starała się jedynie o ulgę w uiszczeniu ustalonej przez PINB opłaty legalizacyjnej, która nie została jej udzielona przez właściwy organ. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie, którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 p.b. i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego. Spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b., ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej, swego rodzaju "odpłatnością za dokonanie legalizacji". Zgodnie z art. 49 ust. 3 p.b., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: stawki opłaty (s) 500 złotych x współczynnik kategorii obiektu (k) dla budynku mieszkalnego 4,0 x współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0, przy czym, zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 , ustalona w ten sposób opłata podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stąd wysokość ustalonej stawki opłaty legalizacyjnej 100 000 złotych. Podkreślić należy, że organ nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 p.b., gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków. Z powyższych względów argumenty podniesione przez skarżącą nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ konsekwencją jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec ustalenia przez organy, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą stanowiły rozbudowę budynku, albowiem bezsprzecznie doprowadziły do zwiększenia jego kubatury i wymagały w związku z tym z tym uzyskania pozwolenia na budowę, to również prawidłowy organy prowadziły postępowanie legalizacyjne na podstawie przepisów art. 48-49 p.b. W takiej sytuacji legalizacja wykonanych samowolnie robót budowlanych możliwa jest wyłącznie po uiszczeniu w terminie opłaty legalizacyjnej. Skoro skarżąca ustalonej ostatecznie opłaty nie uiściła, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy prawo budowlane, organ musiał nakazać rozbiórkę. Należy podkreślić, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do jej uiszczenia. Nieuiszczenie zaś opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy – p.b., organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09, Baza Orzeczeń Lex nr 953027). Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 ustawy prawo budowlane, został on bowiem prawidłowo zastosowany z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 49 ust. 3 tej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywało, iż konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest likwidacja samowoli przez nakazanie rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1109007). Przepisy art. 48 i art. 49 p.b. nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni wymogów wskazanych w tej ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 504/11, Baza Orzeczeń Lex nr 1116439). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.