II SA/Wr 371/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 marca 2024 r., nr SKO.SO/41/28/24 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Fundacja [...] z siedzibą w J. (dalej: Fundacja, strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ II instancji) z dnia 27 marca 2024 r. nr SKO.SO/41/28/24 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Prezydenta Miasta J. z dnia 26 stycznia 2024 r., znak KO.3160.5.2023, zawiadamiające o pozostawieniu bez rozpoznania zarzutów z dnia 27 grudnia 2023 r., wniesionych na tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony w celu egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta J. (dalej również: organ I instancji) decyzją z 8 września 2022 r. (Nr 4/m/2022) nakazał stronie skarżącej usunięcie odpadów o następujących kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 16 01 19 - tworzywa sztuczne, 16 01 22 - inne niewymienione elementy, 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 – gruz ceglany, 20 03 99 - odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. na terenie działki nr [...] obręb [...] J. [...] położonej w J. przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej fundacji SKO decyzją z 30 listopada 2022 r., nr SKO/41/SO-2/2022, orzekło o jej utrzymaniu w mocy. W dniu 14 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta J. wydał tytuł wykonawczy, w którym wskazał ciążący na stronie skarżącej obowiązek określony w decyzji z 8 września 2022 r. Fundacja pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie ww. tytułu wykonawczego. Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. organ I instancji wezwał Fundację, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), do uzupełnienia wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r., w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, w zakresie wskazania, na której okoliczności spośród wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oparty jest zarzut. W odpowiedzi na powyższe, pismem elektronicznym z 11 stycznia 2024 r. M. G., w imieniu Fundacji, odpowiedział "wszystkie okoliczności w podanym przepisie". Prezydent Miasta J. pismem z dnia 26 stycznia 2024 r., znak sprawy KO.3160.5.2023, zawiadomił stronę skarżącą na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r., dotyczącego zarzutu do tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...], bez rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że wezwanie do usunięcia braków pisma strony zawierało pouczenie, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ podkreślił, że M. G., będący nadawcą odpowiedzi na wezwanie, nie jest osobą upoważnioną do reprezentacji Fundacji, zaś wyznaczony termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku upłynął. Pismem z dnia 5 lutego 2024 r., zatytułowanym "zażalenie/skarga na zawiadomienie KO.3160.5.2023 z 26.01.2024" strona skarżąca oprotestowała ww. pismo organu I instancji. Postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta J. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydawania w tym zakresie orzeczenia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, co stanowiło podstawę stwierdzenia niedopuszczalności złożonego przez Fundację zażalenia z przyczyn przedmiotowych. W rozpatrywanej skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, podniosła, że stwierdzono niedopuszczalność zażalenia bez zbadania prawidłowości jego kwalifikacji prawnej dokonanej przez organ, tj. zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Podniesiono nadto, że organ winien był ustalić, czy podanie wszystkich przesłanek jako zarzuty na tytuł wykonawczy jest brakiem formalnym, bowiem – zdaniem strony skarżącej – organ nie wyjaśnił, czy nadmiar wskazanych zarzutów może być tożsamy z brakiem formalnym wnoszonego pisma. Podkreślono, że strona podała wszystkie podstawy zarzutów, w związku z czym norma z art. 64 § 2 k.p.a. nie miała w sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wyjaśnił przy tym, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie wpłynęły na zmianę stanowiska organu II instancji, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazano, że wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia nie pozbawia Fundacji uprawnienia do kwestionowania czynności organu I instancji w drodze wniesienia skargi na bezczynność tego organu przy rozpatrzeniu zarzutów wniesionych na wystawiony tytuł wykonawczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć też trzeba, że zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy z kolei wytyczone są aktem, który jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie jest to postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo Prezydenta Miasta J. z dnia 26 stycznia 2024 r. zawiadamiające o pozostawieniu bez rozpoznania zarzutów na tytuł wykonawczy – co za tym idzie, Sąd władny jest wyłącznie ocenić zasadność stwierdzenia niedopuszczalności tego zażalenia. Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest więc uzależnione od wniosku strony. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten, zgodnie z art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2042/19, dostępne w CBOSA). Przyjmuje się przy tym, że przesłanki niedopuszczalności odwołania (zażalenia) obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji, postanowienia), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji (postanowień) administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W sytuacji zaś wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (zażalenia) lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia, do czego zobligowany jest organ w przypadku stwierdzenia zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie pismo strony z dnia 5 lutego 2024 r. złożone jako środek zaskarżenia pisma Prezydenta Miasta J. z dnia 26 stycznia 2024 r., przekazano organowi odwoławczemu jako "zażalenie/skargę" wniesioną przez M. G. reprezentującego Fundację. SKO w zaskarżonym postanowieniu zakwalifikował to pismo jednoznacznie jako zażalenie na ww. pismo organu I instancji, po czym stwierdził jego niedopuszczalność. Należy zaznaczyć, że strona skarżąca nie podważała w skardze powyższej kwalifikacji, natomiast polemizowała przede wszystkim z zasadnością oprotestowanego pisma organu I instancji. W tak przedstawiającym się stanie rzeczy obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie dopuszczalności zażalenia strony skarżącej, co – w ocenie Sądu – zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zgodzić się trzeba bowiem z organem odwoławczym, że pozostawienie podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) bez rozpoznania ma charakter formy czynności materialno-technicznej i nie wymaga wydawania w tym zakresie orzeczenia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia. Taki rodzaj czynności zaś nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, w związku z czym – przy braku odpowiedniej regulacji na gruncie przepisów k.p.a. i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pozwalającej na złożenie środka zaskarżenia na pozostawienie pisma strony bez rozpoznania – nie istnieje w istocie przedmiot zaskarżenia, który można by w ten sposób kwestionować (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lipca 2022 r., sygn. III SA/Łd 1141/21, dostępne w CBOSA). Ocena organu w związku z powyższym w zaskarżonym postanowieniu była prawidłowa, dlatego zasadnie stwierdzono niedopuszczalność zażalenia w niniejszej sprawie. Sąd również na marginesie zauważa, że pozostawienie podania bez rozpoznania może podlegać kontroli sądowej, jednak w innym trybie, niż podjęty przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Jak słusznie wskazywał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Innymi słowy, jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu (stanowisko to zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.