II SA/Wr 377/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r., nr [...], negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału, stanowiącej własność A. K. nieruchomości, położonej w W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie II, jako działki nr [...] i nr [...], uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przedmiotowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Burmistrz Miasta W.wnosząc o uchylenie jej w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, orzecznia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika zatem, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, lex nr 194374, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102). Tak samo w oparciu o art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjmuje się, że legitymacji skargowej nie mają organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie i to niezależnie w której instancji (postanowienie NSA z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, lex nr 197511, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, lex nr 194022). Podkreślić trzeba, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna się na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a struktura tego postępowania ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Należy jednak podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego - poza - systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny (Tadeusz Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273, postanowienie NSA z dnia 04 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się przy tym, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego - chociażby - sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. Podkreśla się również, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści. Nie do przyjęcia jest stanowisko, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 - CBOSA). Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ pierwszej instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; publ. OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1986, z.2, poz. 26). Słuszność przedstawionego poglądu potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (publ. OTK-A z 2009 r., nr. 9, poz. 139). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Burmistrz Miasta W. działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał w [...] r. postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału, stanowiącej własność A. K. nieruchomości. Tym samym utracił on uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc niniejszą skargę nie działał więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występował jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd uznał, że z racji orzekania w sprawie w charakterze organu administracji publicznej I instancji, Burmistrz Miasta W. nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Tym samym rozpoznawana skarga jako wniesiona przez Burmistrza jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.